Постанова Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі №803/667/18 (адміністративне провадження №К/9901/59922/18)

http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/79439283

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 січня 2019 року

м. Київ

справа №803/667/18

адміністративне провадження №К/9901/59922/18

Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М.

суддів Анцупової Т.О., Берназюка Я.О., Гімона М. М., Гриціва М.І., Коваленко Н.В., Мороз Л.Л., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні касаційну скаргу Комунального підприємства "Волинське обласне комунальне спеціалізоване лісогосподарське підприємство "Волиньоблагроліс" на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 07.05.2018 (суддя Мачульський В.В.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018 (колегія у складі суддів Кухтей Р.В., Хобор Р.Б., Обрізко І.М.) у справі №803/667/18 за позовом Комунального підприємства "Волинське обласне комунальне спеціалізоване лісогосподарське підприємство "Волиньоблагроліс" до Волинської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. 06 квітня 2018 року Комунальне підприємство "Волинське обласне комунальне спеціалізоване лісогосподарське підприємство "Волиньоблагроліс" (далі - КП ВОКСЛП «Волиньоблагроліс») звернулося до Волинського окружного адміністративного суду з позовом до Волинської обласної державної адміністрації, в якому просило визнати протиправною бездіяльність щодо ненадання у встановлений законодавством строк дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивованої відмови у його наданні відповідно до заяви (клопотання) №16 від 08.09.2017 та зобов'язати надати такий дозвіл.
2. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 07.05.2018, залишеним без змін постановою Львівського апеляційний адміністративний суд від 19.07.2018, у задоволенні позову відмовлено повністю.
3. 21.08.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга КП ВОКСЛП «Волиньоблагроліс». Просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, яким в позові відмовлено та ухвалити нове про задоволення позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 31.08.2018 відкрито касаційне провадження.
5. 17.09.2018 від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу. Просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, оскаржувані судові рішення залишити без змін.
6. Ухвалою Верховного Суду від 28.11.2018 у складі колегії суддів справу передано на розгляд Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду на підставі частини 1 статті 346 та частин 1, 4 статті 347 КАС України, у зв'язку з необхідністю відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, оскільки різні колегії палати дійшли протилежних правових висновків у подібних правовідносинах.
7. Ухвалою Верховного Суду від 14.01.2019 справу призначено до розгляду Судовою палатою для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в письмовому провадженні.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. 12.09.2017 КП ВОКСЛП «Волиньоблагроліс» звернулось до голови Волинської обласної державної адміністрації із заявою (клопотанням) вих. №16 від 08.09.2017 про надання дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок лісогосподарського призначення загальною площею 30566,35 га в постійне користування для ведення лісового господарства в межах Любомльського району Волинської області. До клопотання було додано перелік земель лісогосподарського призначення, які не надано у власність та користування на території Любомльського району станом на 01.01.2016, зазначено найменування сільських рад та площі земельних ділянок.
9. Листом від 08.11.2017 КП ВОКСЛП «Волиньоблагроліс» повідомило голову Волинської ОДА, що у зв'язку з неприйняттям рішення у місячний термін на подане підприємством клопотання, ним на підставі договору № 83 від 08.11.2017 замовлено розробку документації без надання такого дозволу у ТзОВ «Інститут земельних відносин та охорони навколишнього середовища». До повідомлення додано копію відповідного договору.
10. 12.12.2017 КП ВОКСЛП «Волиньоблагроліс» отримало відповідь голови Волинської ОДА від 11.12.2017 № 7730/46/2-17 про те, що в поданих матеріалах відсутні графічні матеріали, що унеможливлює встановлення місця розташування земельних ділянок загальною площею 30566,35 га на території Любомльського району та їх форм власності.
11. Позивач вважає, що порушено його права і звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

12. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що відповідач щодо розгляду його заяви (клопотання) про надання дозволу на складання проекту землеустрою допустив протиправну бездіяльність, оскільки відповідь була надана після спливу тримісячного строку з моменту звернення. Вважає, що має місце протиправна бездіяльність голови Волинської обласної державної адміністрації щодо ненадання у встановлений законодавством строк ні дозволу на розроблення документації із землеустрою, ні мотивованої відмови, тому ефективним способом захисту прав є зобов'язання надати дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок відповідно до заяви (клопотання) КП ВОКСЛП «Волиньоблагроліс» №16 від 08.09.2017.
13. Відповідач проти позову заперечував з тих підстав, що Земельний кодекс України не встановлює жодних строків розгляду органами державної влади, органами місцевого самоврядування клопотань про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.
14. Крім того, для прийняття рішення за клопотанням ВОКСЛП «Волиньоблагроліс» відповідачу для з'ясування цього питання знадобилося три місяці.
15. Звертав увагу на те, що ст. 57 Земельного кодексу України передбачено можливість надання земельних ділянок лісогосподарського призначення за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в постійне користування спеціалізованим державним або комунальним лісогосподарським підприємствам, іншим державним і комунальним підприємствам, установам, організаціям у яких створено спеціалізовані підрозділи для ведення лісового господарства.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким повністю погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що частиною 3 статті 123 ЗК України закріплено принцип «мовчазної згоди», згідно з яким особа має право розпочати виготовлення проекту землеустрою після спливу місячного терміну з моменту отримання органом місцевого самоврядування відповідного клопотання. Крім того, дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність. Таким чином, у позивача виникло право, встановлене частиною 3 статті 123 ЗК України на замовлення у місячний строк розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок без надання дозволу, що і було реалізовано позивачем.
17. Суди дійшли висновку, що звертаючись до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання відповідача вчинити дії щодо надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок лісового фонду, підприємство намагалося усунути для реалізації прав перешкоду, якої фактично немає.
18. Такі висновки суд першої та апеляційної інстанції зробили, беручи до уваги висновки у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду від 31.01.2018 у справі №814/741/16 та від 14.03.2018 у справі №804/3703/16, в яких, зокрема, зазначено, що відповідно до частини 10 статті 118 ЗК України рішенням, яке може порушити права особи і яке може бути оскаржене до суду, може вважатися рішення про відмову органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду. Ненадання дозволу на розроблення проекту землеустрою за відсутності мотивованої відмови у його наданні не є для особи перешкодою для виготовлення такого проекту.
19. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
20. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, вважаючи, що суди неправильно розтлумачили застосовану у справі ст.123 Земельного кодексу України.
21. Частиною 3 статті 123 Земельного кодексу України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів.
22. Всупереч наведеній нормі Волинська обласна державна адміністрація відповіді на подане клопотання не надала. Не надано ні дозволу на розробку проекту землеустрою, ні мотивованої відмови. Скаржник вважає, що суди не врахували можливості захисту прав та інтересів особи та отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою в судовому порядку.
23. Суди не взяли до уваги, що відповідач надав відповідь після спливу тримісячного строку з моменту звернення позивача з клопотанням, тобто з порушенням визначеного законом строку. Відповідь, яку надано поза межами цього строку, не може вважатись такою, що відповідає чинному законодавству, та не може братись до уваги.
24. Суди не застосували до даних правовідносин частину 6, 14 статті 123 Земельного кодексу України, які визначають процедуру оформлення права користування земельною ділянкою уже на стадії завершення розробки проекту землеустрою та безпосередньої передачі землі органами, що надали згоду на розробку проекту землеустрою. Тому ненадання уповноваженим органом рішення щодо надання або відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є протиправною бездіяльністю, унеможливлює отримання позитивних висновків для погодження проекту землеустрою.
25. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу навів доводи, які збігаються з мотивами судових рішень, що оскаржуються.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів встановила, що Верховний Суд вже розглядав справи з подібними правовідносинами.
26. У справі № 509/4156/15-а (постанова від 17.12.2018) Верховний Суд у складі суддів Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду відступив від висновку, викладеного в постанові від 31.01.2018 (справа № 814/741/16) та від 14.03.2018 (справа № 804/3703/16), згідно з яким ненадання дозволу на розроблення проекту землеустрою за відсутності мотивованої відмови у його наданні не є для особи перешкодою для виготовлення такого проекту.
27. У справі № 509/4156/15-а Верховний Суд дійшов висновку, що згідно з абзацом 3 частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.

Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов'язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб'єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17).

Використання особою права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу не позбавляє обов'язку відповідача розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення.

Відтак, якщо зацікавлена особа замовила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу у встановлений строк, вона не позбавляється права на оскарження бездіяльності відповідного органу.

28. У справі, що розглядається, правовідносини є подібними. З тією лише різницею, що позивачем є не фізична, а юридична особа, і йдеться про надання земельної ділянки у користування, а не у власність. Водночас, механізм застосування правових гарантій, встановлених на випадок бездіяльності відповідного органу, який має повноваження надавати дозвіл на розробку відповідного проекту землеустрою, є однаковий. З огляду на це, Суд вважає, що висновки Верховного Суду у справі № 509/4156/15-а (постанова від 17.12.2018) є релевантними і можуть застосовуватися у справі, що розглядається.
29. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач з метою вирішення клопотання (заяви) позивача від 08.09.2017 не приймав у встановлений законодавством строк та у передбаченій законом формі рішення про надання чи відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки позивачеві. У зв'язку з неотриманням жодної відповіді протягом одного місяця від Волинської обласної державної адміністрації, КП ВОКСЛП «Волиньоблагроліс» листом від 08.11.2017 № 27 повідомило про те, що самостійно замовило розробку документації із землеустрою без надання такого дозволу.
30. З огляду на це, колегія суддів погоджується з доводами скаржника про те, що неприйняття одного з рішень, визначених статтею 123 Земельного кодексу України, за клопотанням позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, є протиправним.
31. Разом з тим, адміністративний суд під час перевірки правомірності рішення суб'єкта владних повноважень, повинен надати правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні.
32. Як вбачається з матеріалів справи, причиною ненадання відповідачем дозволу на розроблення проекту землеустрою була саме відсутність графічних матеріалів на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки та розмір земельних ділянок загальною площею 30566,35 га на території Любомського району та їх форм власності. При цьому, обласна державна адміністрація про це повідомила позивача листом від 11.12.2017 №7730/46/2-17.
33. Проте суди попередніх інстанцій не досліджували та не перевіряли правомірності та обґрунтованості конкретних підстав, з яких відповідач не надав дозвіл на розробку проекту землеустрою. Зазначені обставини входять до предмету доказування. Відмовляючи в позові, суди обмежились лише оцінкою дій відповідача щодо ненадання відповідного дозволу або вмотивованої відмови у його наданні, яке в свою чергу не завадило позивачеві замовити розроблення проекту землеустрою самостійно.
34. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, здійснює перевірку правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).
35. Враховуючи обмеження, встановлені статтею 341 КАС України, щодо неможливості судом касаційної інстанції встановлювати обставини, що не були встановлені у рішеннях судів попередніх інстанцій, досліджувати та надавати оцінку доказам, рішення Волинського окружного адміністративного суду від 07.05.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018 слід скасувати.
36. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
37. У ч. 4 цієї статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
38. Враховуючи недоліки при встановлені фактичних обставин справи, не дослідження їх судом першої інстанції, Суд доходить висновку про необхідність направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 343, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Комунального підприємства "Волинське обласне комунальне спеціалізоване лісогосподарське підприємство "Волиньоблагроліс" задовольнити частково.
2. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 07.05.2018 та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018 у справі № 3803/667/18 скасувати.
3. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                 Кравчук В.М.

Судді                                                                                                    Анцупова Т.О.

                                                                                                             Берназюк Я.О.

                                                                                                             Гімон М.М.

                                                                                                             Гриців М.І.

                                                                                                             Коваленко Н.В.

                                                                                                             Мороз Л.Л.

                                                                                                             Стародуб О.П.