ВЕРХОВНИЙ СУД

https://reyestr.court.gov.ua/Review/96015811

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 березня 2021 року

Київ

справа №805/430/18-а

адміністративне провадження №К/9901/58687/18

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Берназюка Я.О.,

суддів: Бучик А.Ю., Єзерова А.А., Желєзного І.В., Кравчука В.М., Коваленко Н.В., Мороз Л.Л., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Чиркіна С.М., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу №805/430/18-а

за позовом Публічного акціонерного товариства "Краматорський завод металевих конструкцій"

до Головного управління Держпраці у Донецькій області

про скасування постанови про накладення штрафу

за касаційною скаргою заступника прокурора Донецької області

на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року (ухвалене у складі головуючого судді Арестової Л.В.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Гайдара А.В., суддів: Блохіна А.А., Шишова О.О.),

В С Т А Н О В И В :

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. Приватне акціонерне товариство «Краматорський завод металевих конструкцій» (далі також - ПАТ «Краматорський завод металевих конструкцій», позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Донецькій області (далі також - відповідач) про скасування постанови про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № 05-16-3300/0082/10 від 10 січня 2018 року, якою на позивача накладено штраф у розмірі 7 104 000 грн.

1.2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що Головним управлінням Держпраці у Донецькій області було проведено перевірку додержання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування з 8 грудня 2017 року по 21 грудня 2017 року. За результатами перевірки було складено акт № 05-16-3300/0082, а також винесено припис від 29 грудня 2017 року № 05-16-3300/0082-0033, в якому було вказано допущені підприємством порушення та встановлено строк до 29 січня 2018 року для усунення цих порушень, з письмовим повідомленням державного інспектора праці. Позивач зазначав, що недоліки, які вказані в приписі, підприємство усунуло та направило листа від 5 січня 2018 року до Головного управління Держпраці у Донецькій області про виконання припису, тим самим виконало вимоги в термін, зазначений приписом, а відтак фінансові санкції до нього як до суб`єкта господарювання застосовуватись не повинні. Враховуючи викладене, вважає постанову про накладання штрафу від 10 січня 2018 року на суму 7 104 000 гривень незаконною.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2.1. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року, позов задоволено.

2.2. Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем при прийнятті оскаржуваної постанови не враховані вимоги частини одинадцятої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), відповідно до якої, у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

2.3. Суди зазначили, що, оскільки безпосередньо самим Законом № 877-V відповідальність за порушення вимог спеціальних законів, зокрема Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП України), не встановлена, то наявні підстави для висновку, що частина одинадцята статті 7 Закону №877-V пов`язує обов`язок контролюючого органу не застосовувати до суб`єкта господарювання у разі виконання ним вимог розпорядчого документу, саме фінансові санкції, передбачені спеціальними законами, в тому числі і статтею 265 КЗпП України. Тому та обставина, що ні КЗпП України, ні Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 (далі - Порядок № 295), не передбачено звільнення суб`єктів господарювання від відповідальності, встановленої статтею 265 КЗпП України, у разі виконання вимог припису про усунення виявлених порушень, не може розумітися таким чином, що суб`єкт господарювання, навіть у разі своєчасного і в повному обсязі виконання припису у будь-якому випадку повинен бути притягнений до відповідальності у вигляді фінансових санкцій (штрафу), оскільки таке праворозуміння прямо суперечить положенням частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V.

2.4. Враховуючи положення частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V, пункту 29 Порядку № 295, а також усунення позивачем встановленого Головним управлінням Держпраці у Донецькій області порушення ще до винесення припису - 28 грудня 2017 року, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про неможливість застосування штрафу до ПАТ «Краматорський завод металевих конструкцій», передбаченого статтею 265 КЗпП України.

3. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

3.1. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, заступник прокурора Донецької області звернувся з касаційною скаргою до суду касаційної інстанції, в якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

3.2. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій невірно застосували статті 259, 265 КЗпП України, пункт 29 Порядку 295 та помилково послалися у оскаржуваних судових рішеннях на положення частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V.

3.3. На думку скаржника, норма частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V в цьому випадку не має застосовуватися, оскільки застосуванню підлягає норма статті 265 КЗпП України як спеціальна норма.

3.4. Суди першої та апеляційної інстанції помилково послались на пункт 28 Порядку № 295, яким передбачено, що у разі виконання припису в установлений у ньому строк заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності не вживаються. Оскільки, в цьому випадку підлягав застосуванню пункт 29 цього Порядку №295, за яким заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.

3.5. Таким чином, на думку скаржника, аргументи позивача про те, що виконання ПАТ «Краматорський завод металевих конструкцій» вимог припису про усунення виявлених порушень законодавства про працю у встановлений законодавством строк звільняє його від фінансових санкцій не ґрунтуються на вимогах закону.

3.6. Підставою для накладення штрафу відповідно до статті 265 КЗпП України є порушення законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування незалежно від їх подальшого усунення.

3.7. Відтак скаржник вважає безпідставним посилання судів на факт усунення позивачем порушень законодавства на виконання припису, оскільки фінансові санкції, застосовані спірною постановою, не стосуються невиконання припису. Відповідальність за такі порушення передбачена статтею 265 КЗпП України, а усунення виявлених порушень при проведенні перевірки не є підставою для скасування фінансових санкцій, які застосовані за сам факт вчинення порушення у сфері законодавства про працю.

4. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

4.1. Касаційна скарга надійшла до суду 9 серпня 2018 року.

4.2. Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі №805/430/18-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

4.3. Ухвалою Верховного Суду від 3 вересня 2020 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів.

4.4. У судовому засіданні 29 вересня 2020 року позивачем подано клопотання про закриття провадження у справі, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду, постановленою в судовому засіданні 24 листопада 2020 року.

4.5. У судовому засіданні 2 лютого 2021 року постановлено ухвалу про передачу справи № 805/430/18-а на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав з підстав, наведених у частині першій статті 346 КАС України.

4.6. Ухвалою судді Верховного Суду від 18 березня 2021 року справу призначено до розгляду Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав на 31 березня 2021 року на 16:00 год в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи.

5. Позиція інших учасників справи

5.1. 8 жовтня 2018 року до суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу заступника прокурора Донецької області, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

5.2. Позивач вказує на те, що порушення ним частини шостої статті 95 КЗпП України не є тими порушеннями, про які йдеться в абзаці четвертому частини другої статті 265 КЗпП України, оскільки індексація є складовою частиною заробітної плати, додатковою оплатою і не є мінімальною гарантією в оплаті праці.

5.3. Тому, на думку позивача, законних підстав для застосування фінансових санкцій, передбачених абзацом 4 частини другої статті 265 КЗпП України, у відповідача не було.

5.4. Також посилається позивач і на пункт 28 Порядку №295, відповідно до якого у разі виконання припису в установлений у ньому строк заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності не вживаються. При цьому, вказує на те, що порушення, виявлені під час перевірки, усунуті позивачем 28 грудня 2017 року шляхом перерахування індексації заробітної плати на карткові рахунки працівників у розмірі 87 640,21 грн.

5.5. 10 грудня 2020 року до суду надійшли письмові пояснення позивача до відзиву на касаційну скаргу, в яких позивач підтримує доводи, викладені у відзиві від 8 жовтня 2018 року.

5.6. Від Головного управління Держпраці у Донецькій області відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.

6. Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

6.1. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" зареєстровано в якості юридичної особи за кодом ЄДРПОУ 01412242, місцезнаходження: 84306, Донецька область, місто Краматорськ, вул. Радгоспна, буд. 15.

6.2. На підставі звернення фізичної особи, Головним управлінням Держпраці у Донецькій області видано наказ від 7 грудня 2017 року № 2139 "Про проведення інспекційного відвідування ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" у період з 8 грудня 2017 року по 21 грудня 2017 року з питань дотримання вимог законодавства про працю, в частині оформлення трудових відносин з найманими працівниками та дотримання мінімальних гарантій в оплаті праці".

6.3. 7 грудня 2017 року Головним управлінням Держпраці у Донецькій області було видано направлення № 04.4/1222 на проведення позапланового заходу у формі інспекційного відвідування суб`єкта господарювання.

6.4. 7 грудня 2017 року Головним управлінням Держпраці у Донецькій області було видано повідомлення №04.4/8742 про проведення позапланового заходу у формі інспекційного відвідування суб`єкта господарювання щодо дотримання вимог законодавства про працю, в частині оформлення трудових відносин з найманими працівниками та дотримання мінімальних гарантій в оплаті праці.

6.5. На підставі наказу та направлення на перевірку посадовими особами Держпраці України з 8 грудня 2017 року з 08 год. 30 хв. по 21 грудня 2017 року до 11 год. 00 хв. проведена позапланова перевірка додержання суб`єктом господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій", за результатами якої складено акт перевірки № 05-16-3300/0082 від 21 грудня 2017 року.

6.6. У розділі акта перевірки "порушення вимог законодавства, виявлені під час перевірки" зазначено, що в порушення частини шостої статті 95 КЗпП України, статті 33 Закону України "Про оплату праці", статті 2 Закону України "Про індексацію грошових доходів населення", ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" не нарахована індексація з червня по листопад 2017 року 234 працівникам.

6.7. 26 грудня 2017 року ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" направлені до Головного управління Держпраці у Донецькій області заперечення на акт перевірки, в якому вказано, що 12 осіб, зазначених у акті перевірки, право на нарахування та виплату індексації не мають.

6.8. 28 грудня 2017 року Головне управління Держпраці у Донецькій області своїм листом повідомило директора ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій", що надані заперечення до акта перевірки будуть враховані при винесені припису на усунення виявлених порушень при інспекційному відвідуванні.

6.9. На підставі акта перевірки Головним управлінням Держпраці у Донецькій області винесено припис від 29 грудня 2017 року № 05-16-3300/0082-0033, в якому позивачу приписано: усунути порушення вимог частини шостої статті 95 КЗпП України, статті 33 Закону України "Про оплату праці, а саме, нарахувати та виплатити індексацію заробітної плати з червня по листопад 2017 року 222 працівникам підприємства. У строк до 29 січня 2018 року письмово інформувати про виконання вимог припису державного інспектора праці.

6.10. 5 січня 2018 року ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" направлена до Головного управління Держпраці у Донецькій області інформація про виконання припису - виплату індексації заробітної плати 28 грудня 2017 року.

6.11. У зв`язку з виявленими в ході інспекційного відвідування порушеннями вимог законодавства про працю, першим заступником начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області Дрозд С.В. 10 січня 2018 року прийнято постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № 05-16-3300/0082/10, якою на позивача накладено штраф в розмірі 7 104 000 грн на підставі абзацу 4 частини другої статті 265 КЗпП України.

6.12. Предметом даної справи є законність постанови Головного управління Держпраці у Донецькій області від 10 січня 2018 року № 05-16-3300/0082/10 про накладення на ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" штрафу в розмірі 7 104 000 гривень, яку позивач просить скасувати.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

7.1. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

7.2. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

7.3. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

7.4. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

7.5. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

7.6. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року та постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року не відповідають, а доводи касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.

7.7. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом № 877-V, дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

7.8. Згідно з частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

7.9. Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому Законом № 877-V порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

7.10. Відповідно до частини п`ятої статті 2 Закону № 877-V органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), забезпечують дотримання принципів державного нагляду (контролю); вимог щодо місця здійснення державного нагляду (контролю); вимог щодо врегулювання окремих питань виключно законами; обмежень у проведеннях заходів нагляду контролю в разі наявності конфлікту інтересів; трактувань норм на користь суб`єкта господарювання у разі їх неоднозначного трактування; заборони на вилучення оригіналів документів та техніки; обов`язку збереження комерційної та конфіденційної таємниці; умов проведення планових заходів, розробки методики для визначення критерій ризику; права суб`єкта господарювання на ознайомлення з підставами заходу та отримання посвідчення (направлення) на проведення заходу; вимог до складення наказу, посвідчення (направлення) на проведення заходу та акту за результатами заходу; відповідальності посадових осіб органу державного нагляду (контролю); прав суб`єктів господарювання; права на консультативну підтримку суб`єктів господарювання; громадський захист; оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) та умов віднесення суб`єктів господарювання до незначного ступеня ризиків у разі незатвердження відповідних критеріїв розподілу.

7.11. З аналізу частини четвертої-п`ятої статті 2 Закону № 877-V вбачається, що органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю) керуються цим Законом з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

7.12. Спеціальним законом, який відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є КЗпП України, зокрема, Глава XVIII "Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю".

7.13. Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

7.14. Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 Державна служба України з питань праці (далі також - Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

7.15. На час виникнення спірних правовідносин основні засади процедури здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, що використовують найману працю були врегульовані Порядком № 295.

7.16. Водночас, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 у справі № 826/8917/17 постанову Кабінету Міністрів України "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні" від 26 квітня 2017 року № 295 визнано нечинною. Одним з мотивів прийняття судового рішення у цій справі було те, що при прийняті спірної постанови Кабінетом Міністрів України не дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.

7.17. За змістом частини другої статті 265 КАС України нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

7.18. Оскільки, постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 не містить жодних застережень з цього приводу, то постанова Кабінету Міністрів України "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні" від 26 квітня 2017 року № 295 вважається такою, що втратила чинність з дня набрання законної сили цим судовим рішенням, тобто 14 травня 2019 року.

7.19. Тому, норми постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні" від 26 квітня 2017 року № 295 підлягають застосуванню до спірних правовідносин, як такі, що були чинними на момент їх виникнення.

7.20. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 420/5895/18.

7.21. Згідно з пунктом 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад).

7.22. За змістом пунктів 19, 20, 27, 28, 29 цього Порядку за результатами інспекційного відвідування або невиїзного інспектування складаються акт і у разі виявлення порушень законодавства про працю - припис про їх усунення.

Акт складається в останній день інспекційного відвідування або невиїзного інспектування у двох примірниках, які підписуються інспектором праці, що його проводив, та керівником об`єкта відвідування або його уповноваженим представником. Один примірник акта залишається в об`єкта відвідування.

У разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом інспекційного відвідування або актом невиїзного інспектування, після розгляду зауважень об`єкта відвідування (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування або невиїзного інспектування, за результатами якого вносить припис та/або вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.

У разі виконання припису в установлений у ньому строк заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності не вживаються.

Заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.

7.23. Системний аналіз наведених вище положень дає підстави дійти висновку, що інспекційне відвідування є формою державного нагляду за додержанням законодавства про працю, яке відноситься до повноважень відповідача та яке проводиться на підставі наказу та направлення. За результатами інспекційного відвідування складається акт і в разі виявлення порушень - виноситься припис. Якщо під час інспекційного відвідування встановлено факти несвоєчасної та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці, то вживаються заходи щодо притягнення об`єкта відвідування до відповідальності незалежно від усунення виявлених порушень.

7.24. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, на підставі наказу та направлення на перевірку посадовими особами Держпраці України з 8 грудня 2017 року з 08 год. 30 хв. по 21 грудня 2017 року до 11 год. 00 хв. проведена позапланова перевірка додержання суб`єктом господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій", за результатами якої складено акт перевірки № 05-16-3300/0082 від 21 грудня 2017 року, в якому заначено, що в порушення частини шостої статті 95 КЗпП України, статті 33 Закону України "Про оплату праці", статті 2 Закону України "Про індексацію грошових доходів населення", ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" не нарахована індексація з червня по листопад 2017 року 222 працівникам.

7.25. У зв`язку з виявленими в ході інспекційного відвідування порушеннями вимог законодавства про працю, першим заступником начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області Дрозд С.В. 10 січня 2018 року прийнято постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № 05-16-3300/0082/10, якою на позивача накладено штраф в розмірі 7 104 000 грн на підставі абзацу 4 частини другої статті 265 КЗпП України.

7.26. Суди попередніх інстанцій, розглядаючи справу, виходили з того, що індексація є складовою частиною заробітної плати, додатковою заробітною платою, але не є мінімальною гарантією в оплаті праці, відповідальність за яку передбачена абзацом 4 частини другої статті 265 КЗпП України

7.27. З доводів позовної заяви та відзиву на касаційну скаргу вбачається, що на думку позивача, порушення ним частини шостої статті 95 КЗпП України не є тими порушеннями, про які йдеться в абзаці четвертому частини другої статті 265 КЗпП України, оскільки індексація є складовою частиною заробітної плати, додатковою оплатою і не є мінімальною гарантією в оплаті праці. Тому вважає, що законних підстав для застосування фінансових санкцій, передбачених абзацом 4 частини другої статті 265 КЗпП України, у відповідача не було.

7.28. Однак, у касаційні скарзі скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права щодо оплати праці та дійшли помилкових висновків щодо незастосування до позивача відповідальності, передбаченої абзацом 4 частини другої статті 265 КЗпП України.

7.29. Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій та позицію позивача про те, що індексація заробітної плати не є мінімальною гарантією в оплаті праці, а доводи касаційної скарги в цій частині є законними та обґрунтованими, виходячи із наступного.

7.30. Так, у абзаці четвертому частини другої статті 265 КЗпП України визначено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу, зокрема, в разі: недотримання мінімальних державних гарантій в оплаті праці - у десятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.

7.31. Відповідно до статті 2 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" на основі соціальних стандартів визначаються розміри основних соціальних гарантій: мінімальних розмірів заробітної плати та пенсії за віком, інших видів соціальних виплат і допомоги.

7.32. Статтею 18 вказаного Закону передбачено, що індексації доходів населення з метою підтримання достатнього життєвого рівня громадян та купівельної спроможності їх грошових доходів в умовах зростання цін, віднесено до державних соціальних гарантій.

7.33. Відповідно до статті 95 КЗпП України мінімальна заробітна плата - це законодавчо встановлений розмір заробітної плати за просту, некваліфіковану працю, нижче якого не може провадитися оплата за виконану працівником місячну, погодинну норму праці (обсяг робіт). Мінімальна заробітна плата є державною соціальною гарантією, обов`язковою на всій території України для підприємств, установ, організацій усіх форм власності і господарювання та фізичних осіб. Заробітна плата підлягає індексації у встановленому законодавством порядку.

7.34. За змістом статті 33 Закону України «Про оплату праці» в період між переглядом розміру мінімальної заробітної плати індивідуальна заробітна плата підлягає індексації згідно з чинним законодавством.

7.35. Таким чином, індексація заробітної плати є мінімальною державною гарантією в оплаті праці, за недотримання якої юридичні та фізичні особи-підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу у десятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення (абзац 4 частини другої статті 265 КЗпП України).

7.36. Аналогічна правова позиція неодноразово була висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 12 квітня 2018 року у справі № 816/2325/16, від 19 вересня 2019 року у справі №813/2406/18, від 16 липня 2020 року у справі № 815/5516/17, від 6 жовтня 2020 року у справі № 489/5032/16-а, від 30 листопада 2020 року у справі №824/1059/17-а, від 1 грудня 2020 року у справі № 160/8918/18 та від 29 січня 2021 року у справі №814/1944/17, і Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав не вбачає підстав для відступу від вказаної судової практики.

7.37. Крім того, звертаючись до Верховного Суду з касаційною скаргою заступник прокурора Донецької області обґрунтовував її тим, що суди попередніх інстанцій невірно застосували статті 256, 265 КЗпП України, пункт 29 Порядку №295 та помилково посилалися у оскаржуваних рішеннях на положення частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V.

7.38. Зокрема, скаржник вважає безпідставним посилання судів на факт усунення позивачем порушень законодавства на виконання припису, оскільки фінансові санкції, застосовані спірною постановою, не стосуються невиконання припису. Відповідальність за такі порушення передбачена статтею 265 КЗпП України, а усунення виявлених порушень при проведенні перевірки не є підставою для скасування фінансових санкцій, які застосовані за сам факт вчинення порушення у сфері законодавства про працю.

7.39. У той час, з доводів позовної заяви та відзиву на касаційну скаргу вбачається, що, на думку позивача, відповідач безпідставно прийняв оскаржувану постанову про накладення штрафу, оскільки позивач у встановлений у приписі від 29 грудня 2017 року № 05-16-3300/0082-0033 строк усунув такі порушення, а саме: 28 грудня 2017 року здійснив нарахування та виплату індексації за червень-листопад 2017 року у розмірі 87 640,21 грн.

7.40. Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та відзиву на неї, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав вважає за необхідне вказати наступне.

7.41. Відповідно до частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

7.42. Водночас, норми частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V відсутні у переліку норм, наведеному у частині п`ятій статті 2 Закону, дотримання яких для відповідача є обов`язковим, а тому до спірних відносин у цій справі норми частини одинадцятої статті 7 вказаного Закону не застосовуються.

7.43. Згідно з пунктом 29 Порядку № 295 заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.

7.44. Як встановлено судами попередніх інстанцій, на підставі акта перевірки Головним управлінням Держпраці у Донецькій області винесено припис від 29 грудня 2017 року № 05-16-3300/0082-0033, в якому позивачу приписано: усунути порушення вимог частини шостої статті 95 КЗпП України, статті 33 Закону України "Про оплату праці, а саме, нарахувати та виплатити індексацію заробітної плати з червня по листопад 2017 року 222 працівникам підприємства. В строк до 29 січня 2018 року письмово інформувати про виконання вимог припису державного інспектора праці.

7.45. 5 січня 2018 року ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" направлена до Головного управління Держпраці у Донецькій області інформація про виконання припису, виплату індексації заробітної плати 28 грудня 2017 року.

7.46. Тобто, позивачем у строк визначений приписом від 29 грудня 2017 року № 05-16-3300/0082-0033 було усунуто вказані в ньому порушення, однак після виконання вказаного припису відповідачем було прийнято постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № 05-16-3300/0082/10, якою на позивача накладено штраф в розмірі 7 104 000 грн на підставі абзацу 4 частини другої статті 265 КЗпП України.

7.47. Як було зазначено вище, позивач наполягає на тому, що відповідач безпідставно прийняв оскаржувану постанову про накладення штрафу, оскільки підприємством у встановлений у приписі від 29 грудня 2017 року № 05-16-3300/0082-0033 строк усунуто вказані у ньому порушення.

7.48. Таким чином, позивач вказує, що у відповідача не було правових підстав для застосування до позивача фінансових санкцій, а тому вважає оскаржувану постанову протиправною.

7.49. З приводу таких тверджень позивача Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав зазначає, що, як було вказано вище, згідно з пунктом 29 Порядку № 295 заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.

7.50. З огляду на вищевикладене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав за результатами касаційного розгляду справи дійшла такого правового висновку, що у період до 14 травня 2019 року (день прийняття постанови Шостого апеляційного адміністративного суду у справі № 826/8917/17) пункт 29 Порядку №265 підлягав застосуванню якщо під час інспекційного відвідування встановлено триваючі на момент початку такої перевірки факти несвоєчасної та не у повному обсязі виплати заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці, а тому заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності підлягали вжиттю одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.

7.51. Отже, виконання позивачем встановлених у приписі порушення, а саме: нарахування та виплату індексації не може слугувати підставою для звільнення позивача від відповідальності за недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці, а тому постанова Головного управління Держпраці у Донецькі' області від 10 січня 2018 року № 05-16-3300/0082/10 про накладення на ПАТ «Краматорський завод металевих конструкцій» штрафу в сумі 7 104 000 гривень є законною.

7.52. При цьому суд зазначає, що Верховним Судом сформовано усталену практику щодо застосування пункту 29 Порядку № 295, частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V та частини другої статті 265 КЗпП України, зокрема, у постановах від 21 жовтня 2019 року у справі №820/5115/17, від 6 грудня 2019 року у справі №804/7725/17, від 11 грудня 2019 року у справі №1340/5964/18, від 10 лютого 2020 року у справа №1.380.2019.000037, від 29 квітня 2020 року у справі №826/16738/17, від 22 травня 2020 року у справі №П/811/1996/17 та від 16 липня 2020 року у справі №815/5516/17, і Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав за результатами розгляду цієї справи не знайшла підстав для відступу від вказаної судової практики Верховного Суду.

7.53. Враховуючи викладене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав приходить до висновку, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, зокрема, статтю 7 Закону № 877-V, статтю 265 КЗпП України та положення пункту 29 Порядку №295, що відповідно до частини другої статті 351 КАС України є підставою для скасування судових рішень судів попередніх інстанцій та прийняття рішення про відмову у задоволенні позову ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" до Головного управління Держпраці у Донецькій області про скасування постанови про накладення штрафу.

7.54. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

8. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

8.1. Згідно з частиною першою статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

8.2. Відповідно до частини другої цієї статті порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

8.3. Враховуючи викладене, касаційна скарга підлягає задоволенню, оскаржувані судові рішення - скасуванню з ухваленням у справі нового судового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

9. Висновки щодо розподілу судових витрат

9.1. Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат, відповідно до статті 139 КАС України, відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу заступника прокурора Донецької області задовольнити.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року скасувати.

Прийняти нову постанову.

У задоволенні позову Публічного акціонерного товариства "Краматорський завод металевих конструкцій" до Головного управління Держпраці у Донецькій області про скасування постанови про накладення штрафу відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий суддя Я.О. Берназюк

Судді: А.Ю. Бучик

А.А. Єзеров

І.В. Желєзний

В.М. Кравчук

Н.В. Коваленко

Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук

О.П. Стародуб

С.Г. Стеценко

Т.Г. Стрелець

С.М. Чиркін

В.М. Шарапа

_______________________________

https://reyestr.court.gov.ua/Review/96179375

ОКРЕМА ДУМКА

12 квітня 2021 року

Київ

справа №805/430/18-а

адміністративне провадження №К/9901/58687/18

Окрема думка суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. та Кравчука В.М. на постанову Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а за позовом Публічного акціонерного товариства "Краматорський завод металевих конструкцій" (далі - позивач) до Головного управління Держпраці у Донецькій області (далі - відповідач) про скасування постанови про накладення штрафу

Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

Постановою Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а вирішено: задовольнити касаційну скаргу заступника прокурора Донецької області в інтересах відповідача, скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року, прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову Публічного акціонерного товариства "Краматорський завод металевих конструкцій" до Головного управління Держпраці у Донецькій області про скасування постанови про накладення штрафу.

Основні мотиви постанови Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а:

1. постанова Головного управління Держпраці у Донецькій області від 10 січня 2018 року № 05-16-3300/0082/10 про накладення на ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" штрафу в розмірі 7 104 000 гривень, яку позивач просить скасувати, є законною;

2. порушення позивачем вимог частини шостої статті 95 Кодексу закону про працю України (далі - КЗпП), статті 33 Закону України "Про оплату праці, а саме, ненарахування та невиплата індексації заробітної плати з червня по листопад 2017 року 222 працівникам підприємства у розмірі 87 640,21 є достатньої підставою для притягнення позивача до відповідальності, передбаченої статтею 265 КЗпП;

3. усунення позивачем виявленого порушення шляхом перерахування всієї суми непроведеної індексації заробітної плати на карткові рахунки працівників (до моменту завершення перевірки та прийняття оскаржуваної постанови) не звільняє його від відповідальності;

4. відповідач правомірно не застосував під час прийняття спірного рішення положення частини одинадцятої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V), згідно з якими у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

5. пункт 29 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 (далі - Порядок № 295; був чинним на момент виникнення спірних правовідносин), згідно з яким заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування (у сукупності з частиною четвертою та п?ятою статті 2 Закону № 877-V та статтями 256, 265 КЗпП) має пріоритет над положеннями частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V.

Основні мотиви незгоди з постановою Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а:

2. порушення позивачем вимог частини шостої статті 95 Кодексу закону про працю України, статті 33 Закону України "Про оплату праці, а саме, ненарахування та невиплата індексації заробітної плати з червня по листопад 2017 року 222 працівникам підприємства у розмірі 87 640,21 гривень не є достатньої підставою для притягнення позивача до відповідальності, передбаченої статтею 265 КЗпП;

3. усунення позивачем виявленого порушення шляхом перерахування всієї суми непроведеної індексації заробітної плати на карткові рахунки працівників (до моменту завершення перевірки та винесення оскаржуваної постанови) звільняє його від відповідальності;

4. відповідач протиправно не застосував під час прийняття оскаржуваного рішення положення частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V, згідно з якими у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

5. пункт 29 Порядку № 295, згідно з яким заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування (у сукупності з частиною четвертою та п?ятою статті 2 Закону № 877-V та статтями 256, 265 КЗпП) має меншу юридичну силу, а тому наявна колізія між підзаконним актом та законом повинна вирішуватися на користь застосування частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V.

Детальні мотиви незгоди з постановою Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону відповідають рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року та постанова Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року в частині, в якій висловлюється ця Окрема думка.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом № 877-V, дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Згідно з частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому Законом № 877-V порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.

Відповідно до частини п`ятої статті 2 Закону № 877-V органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), забезпечують дотримання принципів державного нагляду (контролю); вимог щодо місця здійснення державного нагляду (контролю); вимог щодо врегулювання окремих питань виключно законами; обмежень у проведеннях заходів нагляду контролю в разі наявності конфлікту інтересів; трактувань норм на користь суб`єкта господарювання у разі їх неоднозначного трактування; заборони на вилучення оригіналів документів та техніки; обов`язку збереження комерційної та конфіденційної таємниці; умов проведення планових заходів, розробки методики для визначення критерій ризику; права суб`єкта господарювання на ознайомлення з підставами заходу та отримання посвідчення (направлення) на проведення заходу; вимог до складення наказу, посвідчення (направлення) на проведення заходу та акту за результатами заходу; відповідальності посадових осіб органу державного нагляду (контролю); прав суб`єктів господарювання; права на консультативну підтримку суб`єктів господарювання; громадський захист; оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) та умов віднесення суб`єктів господарювання до незначного ступеня ризиків у разі незатвердження відповідних критеріїв розподілу.

З аналізу частини четвертої-п`ятої статті 2 Закону № 877-V вбачається, що органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю) керуються цим Законом з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, однак не підзаконними нормативно-правовими актами, а неоднозначні трактування правових норм Закону повинні здійснюватися на користь суб`єкта господарювання.

Спеціальним законом, який відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є КЗпП України, зокрема, Глава XVIII "Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю".

Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 року № 96 Державна служба України з питань праці (далі також - Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

На час виникнення спірних правовідносин основні засади процедури здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, що використовують найману працю були врегульовані Порядком № 295.

Водночас, постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 у справі № 826/8917/17 постанову Кабінету Міністрів України "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні" від 26 квітня 2017 року № 295 визнано нечинною. Одним з мотивів прийняття судового рішення у цій справі було те, що при прийняті спірної постанови Кабінетом Міністрів України не дотримано принципу передбачуваності, що означає послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що в свою чергу дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності.

Згідно з пунктом 2 Порядку № 295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин) (далі - виконавчі органи рад).

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, на підставі наказу та направлення на перевірку посадовими особами Держпраці України з 8 грудня 2017 року з 08 год. 30 хв. по 21 грудня 2017 року до 11 год. 00 хв. проведена позапланова перевірка додержання суб`єктом господарювання законодавства про працю та загальнообов`язкове державне соціальне страхування ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій", за результатами якої складено акт перевірки № 05-16-3300/0082 від 21 грудня 2017 року, в якому зазначено, що в порушення частини шостої статті 95 КЗпП України, статті 33 Закону України "Про оплату праці", статті 2 Закону України "Про індексацію грошових доходів населення", ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" не нарахована індексація з червня по листопад 2017 року 222 працівникам.

У зв`язку з виявленими в ході інспекційного відвідування порушеннями вимог законодавства про працю, першим заступником начальника Головного управління Держпраці у Донецькій області Дрозд С.В. 10 січня 2018 року винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № 05-16-3300/0082/10, якою на позивача накладено штраф в розмірі 7 104 000 грн на підставі абзацу 4 частини другої статті 265 КЗпП України.

Звертаючись до Верховного Суду з касаційною скаргою заступник прокурора Донецької області обґрунтовував її тим, що суди попередніх інстанцій невірно застосували статті 256, 265 КЗпП України, пункт 29 Порядку №295 та помилково посилалися у оскаржуваних рішеннях на положення частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V.

Зокрема, скаржник вважає безпідставним посилання судів на факт усунення позивачем порушень законодавства на виконання припису, оскільки фінансові санкції, застосовані спірною постановою, не стосуються невиконання припису. Відповідальність за такі порушення передбачена статтею 265 КЗпП України, а усунення виявлених порушень при проведенні перевірки не є підставою для скасування фінансових санкцій, які застосовані за сам факт вчинення порушення у сфері законодавства про працю.

У той час, з доводів позовної заяви та відзиву на касаційну скаргу вбачається, що, на думку позивача, відповідач безпідставно прийняв оскаржувану постанову про накладення штрафу, оскільки позивач у встановлений у приписі від 29 грудня 2017 року № 05-16-3300/0082-0033 строк усунув такі порушення, а саме: 28 грудня 2017 року здійснив нарахування та виплату індексації за червень-листопад 2017 року у розмірі 87640,21 грн. Таким чином, позивач вказує, що у відповідача не було підстав для застосування до позивача фінансових санкцій, а тому вважає оскаржувану постанову протиправною.

Надаючи оцінку доводам касаційної скарги та відзиву на неї, слід було виходити з наступного.

Відповідно до частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Згідно з пунктом 29 Порядку № 295 заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, на підставі акта перевірки Головним управлінням Держпраці у Донецькій області складено припис від 29 грудня 2017 року № 05-16-3300/0082-0033, в якому позивачу приписано: усунути порушення вимог частини шостої статті 95 КЗпП України, статті 33 Закону України "Про оплату праці" нарахувати та виплатити індексацію заробітної плати з червня по листопад 2017 року 222 працівникам підприємства. В строк до 29 січня 2018 року письмово інформувати про виконання вимог припису державного інспектора праці.

5 січня 2018 року ПАТ "Краматорський завод металевих конструкцій" направлена до Головного управління Держпраці у Донецькій області інформація про виконання припису, виплату індексації заробітної плати 28 грудня 2017 року.

Тобто, позивачем у строк, визначений приписом від 29 грудня 2017 року № 05-16-3300/0082-0033, було усунуто вказані в ньому порушення, однак після виконання вказаного припису відповідачем було винесено постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № 05-16-3300/0082/10, якою на позивача накладено штраф в розмірі 7 104 000 грн на підставі абзацу 4 частини другої статті 265 КЗпП України.

Як було зазначено вище, спеціальним законом, який відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V повинен враховуватися органами Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є КЗпП України, зокрема, Глава XVIII "Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю".

Водночас, жодна норма КЗпП України, на момент виникнення спірних правовідносин, не врегульовувала питання щодо вжиття заходів до притягнення об`єкта відвідування до відповідальності у разі виконання припису в установлений у ньому строк. Тобто, це питання не врегульовувалося нормами спеціального закону - КЗпП України, а тому застосуванню до спірних правовідносин підлягає положення загального закону, а саме частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V, які передбачають, що у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Тобто, суди попередніх інстанцій, встановивши виконання позивачем припису від 29 грудня 2017 року № 05-16-3300/0082-0033 у визначені в ньому строки, правильно застосували до спірних відносин приписи частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V та скасували постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № 05-16-3300/0082/10 від 10 січня 2018 року, якою на позивача накладено штраф у розмірі 7 104 000 грн.

Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав повинна була погодитися із у тому, що положеннями пункту 29 Порядку №295, які були чинними на момент виникнення спірних правовідносин, було передбачено, що заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, несвоєчасну та не у повному обсязі виплату заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування або невиїзного інспектування.

Однак, враховуючи положення частини четвертої статті 2 Закону № 877-V, які встановлюють імперативні вимоги про те, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, положення підзаконного нормативно-правового акта, а саме пункту 29 Порядку №295, не можуть врегульовувати відносини інакше ніж це визначено законом, а саме частиною одинадцятою статті 7 Закону № 877-V.

Важливо, що відповідно до частини першої статті 259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Тобто, положеннями вказаного Закону Кабінету Міністрів України делеговано право визначати порядок здійснення уповноваженим органом державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю особами, які використовують найману працю, а не умови притягнення до відповідальності вказаних осіб за вчинення правопорушень у сфері праці.

Однак, положення пункту 29 Порядку №295 не визначають порядку здійснення нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю юридичними та фізичними особами-підприємцями, які використовують найману працю, а фактично встановлюють умови накладення фінансових санкцій на таких суб`єктів, які визначаються тільки законом, а саме статтею 12 Закону № 877-V. При цьому, порядок накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, відповідно до частини четвертої статті 265 КЗпП України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року №509.

Тобто, положення Пункту 29 Порядку №295 суперечать нормативно-правому акту вищої юридичної сили, а тому не можуть застосовуватися до спірних правовідносин.

Важливо також те, що питання притягнення до відповідальності об`єкта відвідування незалежно від виконання припису було врегульовано тільки шляхом доповнення частини сьомої статті 265 КЗпП України, однак такі зміни були внесенні Законом України "Про внесення змін до Кодексу законів про працю України" від 12 грудня 2019 року № 378-IX та набрали чинності лише 2 лютого 2020 року. Зазначене є підтвердженням того, що вказане питання на момент виникнення спірних правовідносин не врегульовувалося спеціальним законом, а лише нормами загального закону, якими були положення частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V.

Таким чином, Судовій палаті з розгляду справ щодо захисту соціальних прав варто було погодитися з судами попередніх інстанцій, які задовольняючи позов, виходили з того, що відповідачем при винесенні оскаржуваної постанови не враховані вимоги частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V, відповідно до якої, у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Водночас, Верховний Суд вже розглядав справи з подібними правовідносинами, зокрема: №820/5115/17 (касаційне провадження № К/9901/54724/18), № П/811/1996/17 (касаційне провадження №К/9901/40384/18) та інші, у яких викладено правовий висновок щодо застосування положень частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V та пункту 29 Порядку № 295.

У цих справах Верховний Суд дійшов висновку про те, що якщо під час інспекційного відвідування встановлено факти несвоєчасної та не у повному обсязі виплати заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці, то відповідно до пункту 29 Порядку № 295 вживаються заходи щодо притягнення об`єкта відвідування до відповідальності незалежно від усунення виявлених порушень, а також вказано, що в такому випадку норми частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V не застосовуються під час притягнення об`єкта відвідування до відповідальності за вказані правопорушення.

З огляду на вищевикладене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав повинна була відступити від правового висновку, зробленого у постановах Верховного Суду від 13 червня 2019 року у справі №804/4768/18, від 21 жовтня 2019 року у справі №820/5115/17, від 22 травня 2020 року у справі №П/811/1996/17 та інших, де його застосовано, та сформувати такий висновок про застосування частини четвертої статті 2 та частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V, статті 265 КЗпП України (в редакції, що діяла до 2 лютого 2020 року, -до моменту набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Кодексу законів про працю України" від 12 грудня 2019 року № 378-IX) та пункту 29 Порядку №265:

1. у період до 14 травня 2019 року (день прийняття постанови Шостого апеляційного адміністративного суду у справі № 826/8917/17) пункт 29 Порядку №265 не підлягав застосуванню як такий, що суперечить частині одинадцятій статті 7 Закону № 877-V;

2. якщо під час інспекційного відвідування встановлено факти несвоєчасної та не у повному обсязі виплати заробітної плати, недодержання мінімальних гарантій в оплаті праці, то під час притягнення об`єкта відвідування до відповідальності за вказані правопорушення застосуванню підлягає положення частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V;

3. висновки, зроблені у підпунктах 7.57.1. та 7.57.2, не стосуюься відносин, пов`язаних із вжиттям заходів щодо притягнення об`єкта відвідування до відповідальності за використання праці неоформлених працівників, оскільки такий припис неможливо повністю виконати шляхом виправлення ситуації, що зумовлена таким порушенням.

Щодо неврахування практики Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду стосовно мети юридичної відповідальності, яка сформована, зокрема, у постановах від 14.08.2018 у справі № 803/1122/17, від 18.10.2018 у справі № 808/2685/17, від 05.03.2019 у справі № 814/1049/18, від 20.03.2019 у справі № 820/4984/17, від 14.11.2019 у справі № 826/2966/16, від 15.11.2019 у справі № 826/198/16, від 30.07.2020 у справі № 818/1989/17, від 13.08.2020 у справі № 824/755/16-а, від 02.12.2020 у справі № 804/6911/17, від 03.12.2020 у справі № 810/1097/18, від 17.02.2021 у справі № 806/2828/18 та від 17.02.2021 у справі № 806/2828/18 та полягає у наступному.

Юридична відповідальність є однією з форм захисту суспільства та держави від посягань на відповідні цінності, головними з яких відповідно до статті 3 Конституції України є людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека. При цьому, юридична відповідальність ґрунтується, у першу чергу, на державному примусі як специфічному впливі на поведінку особи, заснованому на організованій силі та спрямованому на безумовне виконання санкціонованих державою правил поведінки (норм права). Такий примус передбачає його регламентованість виключно законом, наявність чітко встановлених меж застосування та здійснення лише компетентним суб`єктом владних повноважень.

Мета застосування державою юридичної відповідальності до правопорушника обумовлені цілями, заради яких вона запроваджується. До таких основних цілей слід віднести наступну:

охоронна - зупинити триваюче правопорушення (протиправний стан);

правозабезпечувальна - досягнути результату у формі приведення поведінки (діяльності) відповідного суб`єкта до стану правомірної;

правовідновлювальна (компенсаційна) - відновити порушене право потерпілого та компенсувати йому матеріальний і моральний збиток, заподіяний правопорушенням;

попереджувальна (превентивна) ? попередити вчинення нових правопорушень з боку як самого правопорушника (приватна превенція), так і інших суб`єктів (загальна превенція);

процедурно-процесуальна - офіційно визнати правопорушника винним у здійсненні протиправного діяння;

виховна - перевиховати правопорушника шляхом забезпечення у нього сталого спрямування на неухильне дотримання норм права;

каральна (штрафна) ? покарати правопорушника у формі понесенні ним додаткових втрат, зокрема, майнового характеру.

Якщо в результаті притягнення позивача до відповідальності повною мірою було досягнута охоронна, правозабезпечувальна, правовідновлювальна (компенсаційна), попереджувальна (превентивна) процедурно-процесуальна тощо складова мети юридичної відповідальності з боку держави, слід зважено підходити до наявності правових підстав для застосування до правопорушника штрафних (фінансових) санкцій як каральної (штрафної) складової мети юридичної відповідальності.

Такі висновки підтверджуються, зокрема, положеннями частини першої статті 238 Господарського кодексу України, згідно з якими за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб`єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб`єкта господарювання та ліквідацію його наслідків.

Частиною другою вказаної статті передбачено, що види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами.

Серед переліку адміністративно-господарських санкцій, встановленого у частині першій статті 239 Господарського кодексу України, вказано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до своїх повноважень та у порядку, встановленому законом, можуть застосовувати до суб`єктів господарювання, зокрема, адміністративно-господарський штраф, а також і інші адміністративно-господарські санкції, встановлені цим Кодексом та іншими законами.

Спірні у цій справі санкції застосовуються до суб`єктів господарювання уповноваженими органами державної влади за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, а тому є адміністративно-господарськими санкціями.

Разом з тим, законом передбачено випадки, у яких суб`єкт господарювання звільняється від відповідальності за вчинене ним правопорушення у сфері господарювання.

Загальні засади відповідальності учасників господарський відносин, зокрема і підстави для звільнення від відповідальності за порушення правил здійснення господарської діяльності (за що передбачені адміністративно-господарські санкції), регламентовано главою 24 Господарського кодексу України (Загальні засади відповідальності учасників господарських відносин).

Так, відповідно до частини першої статті 218 Господарського кодексу України підставою господарсько-правової відповідальності учасника господарських відносин є вчинене ним правопорушення у сфері господарювання.

Частиною другою наведеної статті передбачено, що учасник господарських відносин відповідає за невиконання або неналежне виконання господарського зобов`язання чи порушення правил здійснення господарської діяльності, якщо не доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення господарського правопорушення.

Зі змісту частини другої статті 218 Господарського кодексу України вбачається, що вказана норма встановлює підстави для звільнення від відповідальності, як за невиконання або неналежне виконання господарського зобов`язання (за що встановлено відповідальність у вигляді відшкодування збитків, штрафні санкції, або оперативно-господарські санкції), так і за порушення правил здійснення господарської діяльності (за що встановлено відповідальність у вигляді адміністративно-господарських санкцій).

Отже, суб`єкт звільняється від відповідальності, зокрема, за порушення правил здійснення господарської діяльності (тобто від адміністративно-господарських санкцій), якщо доведе, що ним вжито усіх залежних від нього заходів для недопущення правопорушення або його добровільного усунення до моменту прийняття рішення про притягнення до відповідальності.

Аналогічний підхід застосований Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема, у постановах від 20 травня 2019 року у справі №820/2380/16, від 20 серпня 2019 року у справі № 826/25867/15, від 29 липня 2020 року у справі №826/4778/16 та від 22 грудня 2020 року у справі №260/1743/19.

Щодо неврахування практики Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду стосовно захисту підприємницької діяльності та створення в Україні привабливого інвестиційного клімату сформованої, зокрема, у постанові Верховного Суду від 9 лютого 2021 року у справі № 856/9/20-а, яка полягає у наступному.

Стимулювання підприємницької діяльності, створення привабливого інвестиційного клімату та захист прав інвесторів відноситься до пріоритетів державної політики, оскільки є запорукою економічного зростання та добробуту кожного через збільшення надходжень до державного та місцевих бюджетів, збереження існуючих та створення нових робочих місць, розвитку відповідної територіальної громади. Це, зокрема, відповідає положенням частини четвертої статті 13 Конституції України, згідно з якою держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки, а також частини першої статті 17 Основного Закону - забезпечення, зокрема економічної безпеки є найважливішою функцією держави, справою всього Українського народу.

Щодо неврахування частини другої статті 58 Конституції України та практики Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду стосовно способів подолання колізій сформованої, зокрема, у постанові Верховного Суду від 09 листопада 2018 року у справі №263/15749/16-а, яка полягає у наступному.

За загальним правилом, норми права мають забезпечувати однозначні орієнтири правомірності поведінки як суб?єктів приватного, так і публічного права, а також не повинні суперечити одна одній та мають взаємно узгоджуватись.

При цьому, завжди існує імовірність протиріч між нормами права, що є негативним явищем. Юридичною практикою вироблено декілька підходів до розв?язання протиріччя у застосуванні конкуруючих між собою норм (норми є конкуруючими у випадку ситуації, за якої вони за своїм безпосереднім змістом регулюють одну й ті ж правовідносини).

Основними підходами до подолання таких протиріч є використання змістовного способу подолання колізій.

Змістовні колізії - це колізії, що виникають внаслідок часткового збігу обсягів регулювання правовідносин різними нормами права, обумовлені специфікою суспільних відносин та пов?язані з поділом норм права на загальні, спеціальні та виняткові.

Ця специфіка полягає у тому, що обидва юридичних склади відповідають фактичній ситуації, однак зрозуміло, що необхідно застосовувати більш спеціальний припис: lex specialis derogat legi generali. Загальніша норма не застосовується до тих ситуацій, в яких є ознаки, що відповідають більш спеціальній нормі.

Вважаємо, що до правовідносин у цій справі, у будь-якому випадку, підлягають застосуванню положення частини одинадцятої статті 7 Закону № 877-V, який був спеціально прийнятий парламентом для створення додаткових гарантій підприємницької діяльності в Україні та, відповідно, запобігання надмірності у механізмах державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

У випадку наявності колізії між загальним та спеціальним законом (загальними і спеціальними нормами) застосуванню підлягають норми спеціального закону (спеціальні норми).

У цій справі позивач правомірно просив застосувати норму, згідно з якою у разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб`єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються (частина одинадцята статті 7 Закону № 877-V).

Крім того, про перевагу норм lex specialis над іншими загальними нормами зазначає у своїх рішеннях і Європейський суд з прав людини (п. 69 рішення у справі «Ніколова проти Болгарії» № 7888/03, п. 15 рішення у справі «Баранкевич проти Росії» № 10519/03 тощо).

Таким чином, у цій справі не було враховано імперативну норму частини другої статті 58 Конституції України, згідно з якою ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення, тлумачення якій надано у рішеннях Конституційного Суду № 1-зп від 13.05.97, № 6-рп/2000 від 19.04.2000.

Як уже було зазначено вище, питання притягнення до відповідальності об`єкта відвідування незалежно від виконання припису було врегульовано тільки шляхом доповнення частини сьомої статті 265 КЗпП України, однак такі зміни були внесенні Законом України "Про внесення змін до Кодексу законів про працю України" від 12 грудня 2019 року № 378-IX та набрали чинності лише 2 лютого 2020 року.

Крім того, важливо, що як підстава для захисту прав суб?єкта приватного права у судовому спорі стосовно правомірності рішення суб?єкта владних повноважень про застосування санкції на підставі положень частини одинадцятої статті 7 Закону № 877, була неодноразово застосовано, зокрема, у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі №820/4984/17, від 01 грудня 2020 року у справі № 160/8918/18, від 01 вересня 2020 року у справі №804/4229/17, від 02 грудня 2020 року у справі № 804/6911/17, від 24 вересня 2020 року у справі №804/6843/16, від 14 вересня 2020 року у справі № 813/3163/18, від 27 лютого 2020 року у справі №815/5988/16, від 30 вересня 2020 року у справі №160/3512/19, від 30 вересня 2020 року у справі № 300/775/19.

Щодо неврахування положень статті 7 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР, згідно з якою нікого не може бути визнано винним у вчиненні будь-якого кримінального правопорушення на підставі будь-якої дії чи бездіяльності, яка на час її вчинення не становила кримінального правопорушення згідно з національним законом або міжнародним правом.

ЄСПЛ у справі Pantalon v. Croatia (№ 2953/14) зробив висновок, що стаття 7 Конвенції не обмежується ретроактивним застосуванням кримінального права на шкоду обвинуваченому, оскільки вона також закріплює в загальнішому плані принцип, згідно з яким лише законом може визначатися злочин і встановлюватися покарання; Стаття 7 Конвенції також закріплює принцип lex stricta, за яким кримінальний закон не має широко тлумачитися на шкоду обвинуваченому до ступеня, рівноцінного аналогії (див. Vasiliauskas v. Lithuania (заява № 35343/05, п. 154 ); стаття 7 Конвенції, вимагає наявності правової основи для засудження та покарання; пункт 1 статті 7 Конвенції вимагає, щоб Суд з`ясував, чи були на той час правові підстави для засудження заявника, і, зокрема, переконався, чи були досягнуті національними судами результати сумісними зі статтею 7 Конвенції.

Гарантії справедливого судового розгляду, що стосуються кримінального провадження, застосовуються в тих випадках, коли Європейський суд з прав людини буде вважати, що, попри національну класифікацію провадження як цивільного чи адміністративного, його слід розглядати як кримінальне.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини сформованою, зокрема, у справі «А. Менаріні Діагностікс проти Італії» (A. Menarini Diagnostics S.r.l. v. Italy, заява № 43509/08) Антимонопольне управління Італії (AGCM) наклало штраф на компанію-заявника в розмірі шести мільйонів євро за недобросовісну конкуренцію на ринку діагностичних тестів на діабет; усі скарги компанії щодо цього рішення до адміністративного суду і Державної ради, а також Касаційного суду були відхилені; зважаючи на різні аспекти справи та їхню важливість, Європейський суд з прав людини визнав, що штраф, накладений на компанію-заявника, є кримінальним покаранням, тому було застосовано кримінальну складову пункту 1 статті 6 Європейської конвенції з прав людини.

У цьому аспекті також важливо згадати критерії Європейського суду з прав людини, що встановлюють, чи має звинувачення кримінальний характер, широко відомі як «критерії Енгеля», названі на честь справи «Енгель та інші проти Нідерландів» (Engel and оthers v.Netherlands, заява № 5100/71 та інші):

1. кваліфікація правопорушення згідно з національним законодавством;

2. характер правопорушення;

3. характер і ступінь суворості покарання, якому обвинувачений ризикує бути підданий.

Категоризація правопорушення з урахуванням цих критеріїв допоможе визначити, чи потрібно розглядати конкретний процес, як кримінальний або виключно адміністративний.

Важливо, що другий і третій критерії - альтернативні та не мають бути застосовані одночасно. Однак це не виключає кумулятивного підходу у разі, якщо окремий аналіз кожного критерію не дає змоги дійти чіткого висновку про наявність кримінального обвинувачення. Національна класифікація не є вирішальною для класифікації Європейського суду з прав людини, коли йдеться про зобов`язання забезпечити справедливий суд відповідно до статті 6 Європейської конвенції з прав людини, хоча національна класифікація і суттєвий характер правопорушення є релевантними факторами.

Крім того, ЄСПЛ у справах «Озтюрк проти Німеччини» («Ozturk v. Germany», заява № 8544/79), «Лутц проти Німеччини» («Lutz v. Germany», заява № 9912/82) Gestur Jуnsson AND Ragnar Halldуr Hall v. Iceland (заяви № 68273/14 та № 68271/14) також виходив з того, що поняття «кримінальний» тлумачиться автономно, тобто незалежно від національної термінології, включаючи сюди адміністративні, дисциплінарні, митні проступки тощо.

Щодо неврахування необхідних критеріїв застосування санкцій

Основні напрацьовані у практиці Європейського Союзу та його офіційних інституцій (зокрема, у Рекомендаціях № R(91)1 «Щодо адміністративних санкцій», прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи 13 лютого 1991 року на 452-му засіданні заступників міністрів) підходи щодо притягнення особи до відповідальності у публічно-правовій сфері узагальнені у посібнику «Адміністрування і ви», що розкриває принципи адміністративного права у відносинах між особою та органами публічної влади (2020 рік; перекладено українською мовою та надруковано за сприяння проєкту Ради Європи «Підтримка впровадженню судової реформи в Україні»; https://rm.coe.int/handbook-administration-and-you/1680a06311).

Слід виходити з того, що адміністративні санкції повинні бути встановлені законом і накладатись органами публічної влади на осіб лише за чітко передбачених умов (у випадку порушення норми адміністративного права або невиконання адміністративного рішення); адміністративні санкції можуть бути накладені органами публічної влади у вигляді штрафу чи будь-якого іншого заходу фінансового чи нефінансового характеру. Адміністративними санкціями, окрім штрафів, є: збільшення розміру обов`язкових зборів, конфіскація товарів, рішення про припинення діяльності, заборона професійної діяльності або призупинення чи відкликання ліцензій, дозволів або свідоцтв. Чи вважається конкретна дія адміністративною санкцією - залежить від відповідних адміністративних норм.

Проте під час застосування адміністративних санкцій необхідно дотримуватися таких умов.

1. Адміністративні санкції повинні бути передбачені національним законодавством.

2. Такі заходи відповідальності повинні бути пропорційними фактичному порушенню.

3. Адміністративну процедуру, спрямовану на накладення адміністративної санкції, необхідно виконувати в розумні строки.

4. Процес застосування санкцій повинен узгоджуватися з «правом на справедливий суд», включно з рішенням, яке завершує таку процедуру.

5. Орган публічної влади повинен встановити як факт порушення адміністративної норми права, так і фактичні підстави для відповідальності певної особи.

6. Особа не може двічі піддаватися санкції за одну й ту саму дію на підставі різних норм, що захищають одні й ті самі соціальні або суспільні інтереси. У тих випадках, коли одна й та сама дія є підставою для виконання окреслених функцій двох чи більше адміністративних органів на підставі норм, які захищають різні інтереси, вони повинні враховувати санкції, накладені іншими органами.

7. Адміністративні санкції неможливо накладати у зв`язку з діяльністю особи, якщо така діяльність на момент її вчинення була законною або не суперечила відповідній адміністративній нормі права.

8. Легітимність ухвалення адміністративного рішення про накладення адміністративної санкції повинна підлягати перегляду з боку незалежного і безстороннього суду відповідно до закону.

9. Законодавство повинно встановити розмір штрафних санкцій, які можуть бути накладені органами публічної влади за певних обставин, та визначити випадки, коли санкції можуть обмежувати реалізацію основоположних прав особи.

10. Якщо було встановлено порушення особою конкретної норми права, а санкцію за це порушення було змінено або замінено до визначення виду чи розміру відповідного штрафу, то вона повинна мати право обрати найбільш сприятливий для себе розмір чи вид санкції.

11. У разі малозначних порушень, що тягнуть за собою незначні грошові штрафи, такі гарантії можуть бути послаблені за згодою відповідної особи.

12. Кожна особа, яка зіткнулася з адміністративною санкцією, повинна бути поінформована щодо причини, а також характер доказів.

13. Особі потрібно надати достатньо часу для підготовки її справи, надати можливість бути заслуханою до прийняття будь-якого рішення.

14. У разі прийняття адміністративного рішення про накладення санкції таке рішення має містити обґрунтування.

Важливими є і зворотні гарантії для суб?єкта владних повноважень, які полягають у тому, що органи публічної влади мають право запроваджувати відповідні системи адміністративних санкцій для забезпечення виконання особами їхніх рішень; для забезпечення того, щоб адміністративні санкції накладалися правомірно, законодавством необхідно передбачити повноваження органів публічної влади щодо їх накладення; відповідний орган публічної влади може бути наділений дискреційними повноваженнями для визначення конкретних обставин, за яких накладатимуться певні санкції.

Вважаємо, що у справі № 805/430/18-а не застосовувано, щонайменше критерій, згідно з яким суб?єкт владних повноважень повинен встановити і фактичні підстави для відповідальність певної особи.

Позивач, виконавши вчасно і у повному обсязі вимогу (припис) відповідача, повинен був бути звільненим від відповідальності, а відповідач, у свою чергу, не мав на момент прийняття оскаржуваного рішення про застосування санкції фактичних підстав для притягнення позивача до відповідальності.

Щодо непропорційності застосованої до позивача фінансової (штрафної) санкції

Відповідно до частини другої статті 61 Конституції України юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Зазначена норма Основного Закону України знайшла своє продовження у пункті 8 частини другої статті 2 КАС України, яка передбачає, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

У випадку, що розглядається, до позивача застосована санкція у розмірі 7104 тис. грн за порушення (у формі ненарахування та невиплата індексації заробітної плати), розмір якого становить 88 тис. грн.

Тобто санкція у 80 разів перевищує розмір порушення, що не відповідає критерію пропорційності та, з великою ймовірністю, потягне для позивача негативні наслідки, несумісні з цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (захист трудових прав у формі отримання, приблизно, 8 грн у місяць, або 40 грн за період порушення, для конкретного працівника, ставить під ризик платоспроможність позивача - роботодавця стосовно цього ж працівника).

У справі «Садоха проти України» (Sadocha v. Ukraine, заява № 77508/11) ЄСПЛ констатував порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції (право на мирне володіння майном); Суд нагадав, що для того, щоб втручання вважалося пропорційним, воно має відповідати тяжкості правопорушення, а санкція - тяжкості правопорушення, для покарання за який вона призначається (п. 31); справді розмір відповідальності був значним для заявника, проте немає жодних доказів того, що той міг би завдати будь-якої серйозної шкоди державі: він не ухилявся від виконання своїх обов?язків і не завдав будь-яку іншу майнову шкоду державі; Суд не переконали доводи Уряду, що оцінка пропорційності була включена до рішень національних органів влади; складається враження, що міркування щодо, зокрема, неумисного характеру дій заявника, незважаючи на те, що заявник порушував ці питання під час провадження, не мали жодного значення під час ухвалення рішення (п. 33); Уряд не навів достатніх аргументів того, що менш суворе покарання у виді штрафу було недостатнім для досягнення бажаного результату - запобіганню повторному порушенню (п. 34); за цих обставин відповідальність наклала на заявника індивідуальний та надмірний тягар і була непропорційною вчиненому правопорушенню, отже, було порушено статтю 1 Першого протоколу до Конвенції.

Таку ж позицію ЄСПЛ також зайняв у справі «Мякотін проти України» (Myakotin v. Ukraine, заява № 29389/09), в якій також констатовано порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції (захист права власності).

У справі «ТОВ «Світ розваг» та інші проти України» (Svit rozvag, tov and others v. Ukraine, заява № 13290/11 та 2 інші) Суд констатував порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції; у цій справі Суд нагадав, що втручання у право власності допустиме лише тоді, коли воно переслідує легітимну мету; окрім того, втручання у право власності має здійснюватися з дотриманням «справедливої рівноваги» між інтересами суспільства і дотриманням передбачених прав; такий «справедливий баланс» не буде дотримано у разі, якщо зацікавлена особа нестиме надмірний тягар.

У схожій справі «Ель Озаір проти Румунії» (El Ozair v. Romania, заява № 41845/12, п.п. 24-26) Суд зазначив, що загальні принципи, які є застосовними і до цієї справи, викладені в рішенні Grifhorst v. France (заява № 28336/02, п.п. 81-83); Суд підкреслює, що сторонами не оспорюються факт того, що накладена санкція на заявника становила втручання у його право на мирне володіння майном; Суду необхідно встановити, чи було дотримано розумного балансу між цілями, які були застосованими для досягнення цієї мети, і захистом права заявника на мирне володіння майном; розумного балансу не буде досягнуто у тому разі, якщо на заявника було накладено індивідуальний та надмірний тягар; Урядом не було наведено переконливих причин того, що лише накладення штрафу було б недостатнім для досягнення стримувального та карального ефекту, а також запобіганню майбутніх порушень вимог декларування; Суд не може не звернути увагу, що Суд Європейського Союзу нещодавно вирішив, що сукупний штраф, який складався із штрафу та інших видів відповідальності не був пропорційним (рішення Суду ЄС від 30 січня 2019 року; об`єднані справи №o C-335/18 та C-336/18).

Таким чином, враховуючи мотиви незгоди з правовими висновками, зробленими Верховним Судом у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а, вважаємо, що у цій справі були відсутні підстави для задоволення касаційної скарги заступника прокурора Донецької області, скасування рішення Донецького окружного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року та постанови Донецького апеляційного адміністративного суду від 17 липня 2018 року, а також прийняття нової постанови про відмову в задоволенні позову Публічного акціонерного товариства "Краматорський завод металевих конструкцій" до Головного управління Держпраці у Донецькій області про скасування постанови про накладення штрафу.

Судді: Я.О. Берназюк

В.М. Кравчук

Постанова Верховного Суду від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а (адміністративне провадження №К/9901/58687/18)