ВЕРХОВНИЙ СУД

https://reyestr.court.gov.ua/Review/101404379

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 817/1780/17

адміністративне провадження № К/9901/61698/18

Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів: Бевзенка В.М., Берназюка Я.О., Єзерова А.А., Желєзного І.В., Кравчука В.М., Коваленко Н.В., Мороз Л.Л., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження

касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця», від імені якого діє Регіональна філія «Львівська залізниця»

на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2018 року (суддя Щербаков В.В.)

та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року (колегія суддів: Капустинський М.М., Моніч Б.С., Охрімчук І.Г.)

у справі № 817/1780/17

за позовом Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» (від імені якого діє Регіональна філія «Львівська залізниця») до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинення певних дій,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. В листопаді 2017 року Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця», від імені якого діє Регіональна філія «Львівська залізниця» ПАТ «Укрзалізниця», звернулося до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Рівненській області про визнання протиправними дій щодо застосування у витязі від 08.02.2017 з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки з кадастровим номером 5623410100:02:006:0118, площею 10,3080 га, яка розташована в межах м. Костопіль, Костопільського району, Рівненської області, цільове призначення для забезпечення функціонування залізничного транспорту, коефіцієнту, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф) у розмірі 2,0 та зобов`язання вчинення дій щодо видачі витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки вказаної земельної ділянки із застосуванням коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки (Кф) у розмірі 1,0 земель з цільовим призначенням «для земель транспорту для розміщення та експлуатації будівель і споруд залізничного транспорту».

2. Рівненський окружний адміністративний суд рішенням від 23.02.2018 у задоволенні позову відмовив.

3. Житомирський апеляційний адміністративний суд постановою від 14.08.2018 залишив рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23.02.2018 без змін.

4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

5. Верховний Cуд ухвалою від 21.09.2018 відкрив касаційне провадження.

IІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

6. Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що відповідач без складання технічної документації із нормативно грошової оцінки земель, як це передбачено положеннями частини першої статті 20 Закону України від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку земель» (далі - Закон № 1378-IV), застосував Порядок нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затверджений наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.11.2016 № 489, що призвело до неправильного визначення коефіцієнту, який характеризує функціональне використання земельної ділянки, призначеної для розміщення і експлуатації споруд залізничного транспорту.

Позивач зазначає, що внесення відомостей до Державного земельного кадастру стосовно земельних ділянок відбувалося без відома і волі позивача, особами, які входять до територіальних органів Держгеокадастру.

7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін. Зазначає, що у відомостях Державного земельного кадастру щодо спірної земельної ділянки відсутні дані про Код цільового призначення земель, визначені відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548. Вказує на те, що відповідно до пункту 2 Примітки до додатку 1 Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.11.2016 №489, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.12.2016 за № 1647/29777, для земельних ділянок, щодо яких у відомостях Державного земельного кадастру відсутній код Класифікації видів цільового призначення земель, визначеного у відповідності до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548, коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф), застосовується із значенням 2,0. Крім того, зазначає, що позивачу було надано роз`яснення щодо необхідності звернення до Державного кадастрового реєстратора через ЦНАП із заявою про внесення змін до відомостей про земельну ділянку за формою відповідно до додатку 12 до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами встановлено, що відповідно до Державного акта на право постійного користування земельною ділянкою серії ЯЯ №259545 від 13.01.2006 Регіональна філія «Львівська залізниця» ПАТ «Укрзалізниця» є постійним користувачем земельної ділянки площею 10,3080 га з кадастровим номером 5623410100:02:006:0118, яка розташована в межах м.Костопіль, Костопільського району, Рівненської області, цільове призначення для забезпечення функціонування залізничного транспорту.

9. Управлінням Держгеокадастру у Здолбунівському районі, правонаступником якого є ГУ Держгеокадастру у Рівненській області, було видано для позивача витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки вказаних земельних ділянок із зазначенням коефіцієнта функціонального використання земельної ділянки (Кф) у розмірі 2,0.

10. Регіональна філія «Львівська залізниця» ПАТ «Укрзалізниця» звернулася з листом до ГУ Держгеокадастру у Рівненській області щодо роз`яснення підстав зазначення у витязі коефіцієнта функціонального використання земельної ділянки 2,0, на який отримала відповідь від 22.05.2017 щодо правомірності дій Управління Держгеокадастру у Здолбунівському районі та необхідності приведення у відповідність кодів цільового призначення землі. Для внесення змін до відомостей про земельну ділянку до Державного земельного кадастру Регіональній філії «Львівська залізниця» ПАТ «Укрзалізниця» рекомендовано звернутися до Державного кадастрового реєстратора через Центр надання адміністративних послуг (ЦНАП) із заявою про внесення змін до відомостей про земельну ділянку за формою згідно з додатком 12 до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 105, до якої також додати електронний документ із визначеним цільовим призначенням земельної ділянки.

11. Не погодившись з такими діями відповідача, Регіональна філія «Львівська залізниця» ПАТ «Укрзалізниця» звернулося до суду із цим позовом.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що дії ГУ Держгеокадастру щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки (Кф) у розмірі 2,0 є такими, що вчинені на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені чинним законодавством, оскільки відповідач як суб`єкт владних повноважень позбавлений права самостійно визначати цільове призначення земельних ділянок у випадку відсутності у Державному земельному кадастрі коду класифікації видів цільового призначення відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548.

V. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

13. Верховний Суд вже розглядав подібні справи і висловлював правову позицію щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.

14. У постановах від 12.11.2018 у справі № 814/789/17, від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17, від 28.07.2020 № 817/1783/17, від 10.09.2020 № 817/1793/17 Верховний Суд дійшов висновку, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер.

Вказано, що оскаржуючи дії відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки конкретного коефіцієнту функціонального використання земельної ділянки, позивач фактично оскаржує зміст витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, тоді як оформлення такого витягу та його змістове наповнення належить до виключної компетенції відповідача.

Крім того, чинним законодавством установлено форму здійснення контролю за достовірністю і правильністю відомостей, що викладені у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки і такий контроль здійснюється під час проведення державної експертизи землевпорядної документації.

У зв`язку із цим дійшли висновку, що позивачем обрано неналежний спосіб захисту своїх прав, оскільки визнання протиправними дій відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки коефіцієнту, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф) у розмірі 2,0, не вплине на обсяг прав та обов`язків позивача, зокрема, не змінить фактичне значення коефіцієнта, що застосований під час здійснення нормативної грошової оцінки землі, так само як і самого значення нормативної грошової оцінки землі, оскільки правомірність застосування саме такого коефіцієнта перевіряється (підтверджується або спростовується) під час проведення державної експертизи землевпорядної документації, а не судом.

Суд дійшов висновку, що належним способом захисту є оскарження рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки землі, або оскарження дій щодо застосування при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки відповідних локальних коефіцієнтів, з якими позивач не погоджується, після застосування процедури спростування висновків державної експертизи, яка проводиться в позасудовому порядку.

15. Водночас в постановах від 19.04.2019 у справі № 820/3839/15, від 07.12.2020 у справі № 817/1795/17, від 01.02.2021 у справі № 804/5304/16, від 26.05.2021 у справі № 803/30/17, де предметом позову було оскарження витягів з технічної документації про грошову оцінку землі, сформованих відповідним органом Держгеокадастру, Верховний Суд надавав їм оцінку по суті, зокрема, щодо застосування тих чи інших локальних факторів. У цих рішеннях суд вважав, що позивачем обраний належний та ефективний спосіб захисту порушеного права.

16. Зважаючи на те, що має місце різний підхід до обраного способу захисту права та різні висновки щодо права на оскарження витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки землі, судова палата зазначає таке.

17. Відповідно до статті 1 Закону України «Про оцінку земель» від 11.12.2003 №1378-IV (далі - Закон №1378-IV) у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, нормативна грошова оцінка земельних ділянок - це капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.

18. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.

19. За нормами частини першої статті 15 Закону № 1378-IV підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

20. Згідно зі статтею 18 цього Закону нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.

21. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться на землях, розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення не рідше ніж один раз на 5 - 7 років. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться юридичними особами, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV).

22. У відповідності до частин першої та другої статті 20 Закону № 1378-IV За результатами бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт.

23. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель за заявою зацікавленої особи.

24. Витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (ч.3 ст.23 Закону України «Про оцінку земель»).

25. Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 листопада 2016 року № 489, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19 грудня 2016 року за № 1647/29777, затверджено Порядок нормативної грошової оцінки земель населених пунктів (далі - Порядок № 489).

26. Згідно з приписами розділу ІІІ Порядку за результатами нормативної грошової оцінки земель складається технічна документація. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються за заявою зацікавленої особи як витяг із технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки.

27. Відповідно до п.1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 січня 2015 року № 15 (надалі - Положення про Держгеокадастр) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

28. Згідно з пп.29 п.4 Положення про Держгеокадастр останній відповідно до покладених на нього завдань видає витяги із Державного земельного кадастру про земельні ділянки.

29. Велика Палата Верховного Суду у справі № 823/902/17 вказала, що у правовідносинах, пов`язаних з оцінкою земель та земельних ділянок, Держгеокадастр і його територіальні органи здійснюють публічно-владні управлінські функції. Тому перевірка законності їх дій (бездіяльності), рішень, зокрема під час формування даних про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки, оформлення таких даних у вигляді витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель, має здійснюватися адміністративним судом.

30. Таким чином, у цій справі Порядок № 489 є чинним нормативно-правовим актом, застосування якого є обов`язковим для територіальних органів Держгеокадастру при наданні витягів з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, та який в силу вимог чинного законодавства визначає процедуру проведення нормативно грошової оцінки земельних ділянок населених пунктів.

31. Згідно з п. 3 Порядку № 489 інформаційною базою для нормативної грошової оцінки земель населених пунктів є затверджені генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани територій, відомості Державного земельного кадастру, дані інвентаризації земель та державної статистичної звітності.

32. Згідно з пунктами 3, 5 Розділу ІІ Порядку № 489 коефіцієнт Кф - це коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної ділянки та встановлюється на підставі Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548.

33. Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів «Про затвердження Класифікації видів цільового призначення земель» від 23 липня 2010 року №548, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 1 листопада 2010 року за №1011/1806, передбачено класифікацію видів цільового призначення земель (КВЦПЗ) на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, видом господарської діяльності, типами забудови, типами особливо цінних об`єктів.

34. Додатком 1 до Порядку, який має назву «Коефіцієнти, які характеризують функціональне використання земельної ділянки (Кф)» визначено дві примітки наступного змісту:

1. Для земельних ділянок, інформація про які не внесена до відомостей Державного земельного кадастру, коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф), застосовується із значенням 2,0.

2. У разі, якщо у відомостях Державного земельного кадастру відсутній код Класифікації видів цільового призначення земель для земельної ділянки, коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф), застосовується із значенням 2,0.

35. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з даними Державного акту на право постійного користування зазначеними земельними ділянками серії ЯЯ № 259545 від 13.01.2006 та інформаційних довідок з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна за № 56880605 від 07.04.2016. код Класифікації видів цільового призначення земель щодо спірної земельної ділянки відсутній.

Дані публічної кадастрової карти підтверджують той факт, що у відомостях Державного земельного кадастру щодо земельної ділянки з кадастровим номером 5623410100:02:006:0118 відсутній код Класифікації видів цільового призначення земель, визначений на підставі Класифікації видів цільового призначення земель, як того вимагає пункт 5 Порядку № 489.

36. Також, оскільки у відомостях Державного земельного кадастру відсутній код класифікації видів цільового призначення вказаної земельної ділянки, Управлінням Держгеокадастру у Костопільському районі правомірно, у передбачений законодавством спосіб були видані витяги з технічної документації про нормативну грошову оцінку зазначеної земельної ділянки, що перебуває у постійному користуванні Регіональної філії «Львівська залізниця» ПАТ «Укрзалізниця», у якому при розрахунку нормативної грошової оцінки був правомірно застосований коефіцієнт функціонального використання Кф - 2,0, як того вимагає Порядок № 489.

37. Відповідно до статті 193 Земельного кодексу України державний земельний кадастр це єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.

38. Таким чином, кадастр має забезпечувати необхідною інформацією органи державної влади та органи місцевого самоврядування, зацікавлені підприємства, установи та організації, а також громадян з метою регулювання земельних відносин, раціонального використання та охорони земель, визначення розміру плати за землю та цінності земель у складі природних ресурсів, контролю за використанням і охороною земель, економічного та екологічного обґрунтування бізнес-планів та проектів землеустрою.

39. Відповідно до пунктів 117, 118, 138 вимог Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051 (далі - Порядок № 1051) відомості (зміни до них) про зареєстровані земельні ділянки вносяться до державного земельного кадастру в разі: внесення змін до відомостей про земельну ділянку; внесення нових (додаткових) відомостей про земельну ділянку, а також виправлення помилок у відомостях Державного земельного кадастру.

40. При надходженні до Державного кадастрового реєстратора від власника чи користувача земельної ділянки заяви про внесення змін до відомостей про неї за формою згідно з додатком 12 до Порядку, електронного документа з визначеним цільовим призначенням земельної ділянки відповідно до КВЦПЗ та листа Управління/Відділу ГУ Держгеокадастру в області у відповідному районі/місті за підписом керівника структурного підрозділу, який надається на запит власника, користувача земельної ділянки або розробника електронного документа з урахуванням матеріалів по формуванню земельної ділянки щодо можливості визначення цільового призначення земельної ділянки відповідно до КВЦПЗ, Державний кадастровий реєстратор вносить відповідні зміни до відомостей про зареєстровану земельну ділянку.

41. Відтак, чинним законодавством передбачено можливість внесення змін до Державного земельного кадастру, зокрема щодо коду класифікації видів цільового призначення земельної ділянки чи інших значень, що впливають на нормативну грошову оцінку, що і необхідно вчинити позивачу.

42. В постановах від 15.07.2021 у справі № 817/1800/17, від 15.06.2021 у справі № 817/1802/17, від 04.02.2021 у справі № 817/1809/17, від 10.09.2020 у справі № 817/1793/17, від 28.07.2020 у справі № 817/1783/17, від17.10.2019 у справі № 817/1814/17, від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17 за тотожними правовідносинами Верховний Суд вказав, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер.

У цих справах суд дійшов висновку, що ПАТ «Укрзалізниця» обрано неналежний спосіб захисту своїх прав, оскільки визнання протиправними дій відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки коефіцієнту, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф) у розмірі 2,0, не вплине на обсяг прав та обов`язків позивача, а належним способом захисту є оскарження рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки землі, або оскарження дій щодо застосування при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки відповідних коефіцієнтів, з якими позивач не погоджується, після застосування процедури спростування висновків державної експертизи, яка проводиться в позасудовому порядку.

43. Проте судова палата не погоджується із цим висновком, оскільки первісно позивач повинен ініціювати внесення змін до Державного земельного кадастру щодо виду цільового призначення відповідної земельної ділянки. Водночас оскарження рішення органу місцевого самоврядування про затвердження технічної документації щодо нормативної грошової оцінки землі позитивно не вплине на права та обов`язки позивача у спірних правовідносинах.

44. Суд звертає увагу на те, що видача витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки конкретної земельної ділянки не передбачає можливість вибору суб`єктом владних повноважень на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, оскільки є єдиним законодавчо закріпленим варіантом поведінки відповідача при оформленні даних про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки. Визначення у витязі коефіцієнту, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф), є обов`язковим і розмір цього коефіцієнту має відповідати Порядку № 489.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

45. Відтак, судова палата дійшла висновку, що дії з формування витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки можуть бути предметом судового оскарження, а підстави позову слугуватимуть висновку про належність обраного способу захисту прав.

46. Отже, судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав вважає за необхідне відступити від висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17, від17.10.2019 у справі № 817/1814/17, від 28.07.2020 у справі № 817/1783/17, від 10.09.2020 у справі № 817/1793/17, від 04.02.2021 у справі № 817/1809/17, від 15.06.2021у справі № 817/1802/17, від 15.07.2021 у справі № 817/1800/17.

47. Враховуючи наведене, Суд зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно відмовили в задоволенні позову в цій справі, а тому судові рішення скасуванню чи зміні не підлягають.

48. Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 345, 346, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця», від імені якого діє Регіональна філія «Львівська залізниця», залишити без задоволення.

Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Бучик А.Ю.

Судді Бевзенко В.М.

Берназюк Я.О.

Єзеров А.А.

Желєзний І.В.

Кравчук В.М.

Коваленко Н.В.

Мороз Л.Л.

Рибачук А.І.

Стародуб О.П.

Стеценко С.Г.

Стрелець Т.Г.

Тацій Л.В.

Чиркін С.М.

_____________________________________

https://reyestr.court.gov.ua/Review/101650809

ОКРЕМА ДУМКА

06 грудня 2021 року

Київ

справа №817/1780/17

адміністративне провадження №К/9901/61698/18

Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі № 817/1780/17 за позовом Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» (від імені якого діє Регіональна філія «Львівська залізниця») до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинення певних дій

Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

Постановою Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі № 817/1780/17 вирішено: касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця», від імені якого діє Регіональна філія «Львівська залізниця», залишити без задоволення; рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 23 лютого 2018 року та постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14 серпня 2018 року залишити без змін.

Основні мотиви постанови Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі № 817/1780/17:

Відповідно до пунктів 117, 118, 138 вимог Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051 (далі - Порядок № 1051), відомості (зміни до них) про зареєстровані земельні ділянки вносяться до державного земельного кадастру в разі: внесення змін до відомостей про земельну ділянку; внесення нових (додаткових) відомостей про земельну ділянку, а також виправлення помилок у відомостях Державного земельного кадастру.

При надходженні до Державного кадастрового реєстратора від власника чи користувача земельної ділянки заяви про внесення змін до відомостей про неї за формою згідно з додатком 12 до Порядку, електронного документа з визначеним цільовим призначенням земельної ділянки відповідно до КВЦПЗ та листа Управління/Відділу ГУ Держгеокадастру в області у відповідному районі/місті за підписом керівника структурного підрозділу, який надається на запит власника, користувача земельної ділянки або розробника електронного документа з урахуванням матеріалів по формуванню земельної ділянки щодо можливості визначення цільового призначення земельної ділянки відповідно до КВЦПЗ, Державний кадастровий реєстратор вносить відповідні зміни до відомостей про зареєстровану земельну ділянку.

Відтак, чинним законодавством передбачено можливість внесення змін до Державного земельного кадастру, зокрема щодо коду класифікації видів цільового призначення земельної ділянки чи інших значень, що впливають на нормативну грошову оцінку, що і необхідно вчинити позивачу.

У постановах від 15.07.2021 у справі № 817/1800/17, від 15.06.2021 у справі № 817/1802/17, від 04.02.2021 у справі № 817/1809/17, від 10.09.2020 у справі № 817/1793/17, від 28.07.2020 у справі № 817/1783/17, від17.10.2019 у справі № 817/1814/17 та від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17 за тотожними правовідносинами Верховний Суд вказав, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер.

Проте Судова палата не погоджується із цим висновком, оскільки первісно позивач повинен ініціювати внесення змін до Державного земельного кадастру щодо виду цільового призначення відповідної земельної ділянки. Водночас оскарження рішення органу місцевого самоврядування про затвердження технічної документації щодо нормативної грошової оцінки землі позитивно не вплине на права та обов`язки позивача у спірних правовідносинах.

Суд звернув увагу на те, що видача витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки конкретної земельної ділянки не передбачає можливість вибору суб`єктом владних повноважень на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, оскільки є єдиним законодавчо закріпленим варіантом поведінки відповідача при оформленні даних про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки. Визначення у витязі коефіцієнту, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф), є обов`язковим і розмір цього коефіцієнту має відповідати Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженому наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 листопада 2016 року № 489, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 19 грудня 2016 року за № 1647/29777 (далі - Порядок № 489).

Відтак, Судова палата дійшла висновку, що дії з формування витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки можуть бути предметом судового оскарження, а підстави позову слугуватимуть висновку про належність обраного способу захисту прав (пункт 45 Постанови).

Також, Судова палата вирішила (пункт 46 Постанови) відступити від висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17, від17.10.2019 у справі № 817/1814/17, від 28.07.2020 у справі № 817/1783/17, від 10.09.2020 у справі № 817/1793/17, від 04.02.2021 у справі № 817/1809/17, від 15.06.2021у справі № 817/1802/17, від 15.07.2021 у справі № 817/1800/17.

Основні мотиви висловлення Окремої думки:

Погоджуюся з прийнятою Верховним Судом постановою як щодо резолютивної, так і щодо мотивувальної частини, за винятком п.п. 45 та 46, в яких Судова палата вирішила відступити від висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17, від17.10.2019 у справі № 817/1814/17, від 28.07.2020 у справі № 817/1783/17, від 10.09.2020 у справі № 817/1793/17, від 04.02.2021 у справі № 817/1809/17, від 15.06.2021 у справі № 817/1802/17, від 15.07.2021 у справі № 817/1800/17, виходячи із наступного.

Обґрунтування мотивів висловлення Окремої думки до постанови Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі № 817/1780/17.

Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

У рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення ч. 2 ст. 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур).

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; п. 33).

Суд також враховує вже зазначену позицію Європейського суду з прав людини у справі «Голдер проти Сполученого Королівства», згідно з якою саме «небезпідставність» доводів позивача про неправомірність втручання в реалізацію його прав є умовою реалізації права на доступ до суду. У п. 30- 32 рішення у справі «Наталія Михайленко проти України» (заява №49069/11) Суд повторює, що п. 1 ст. 6 Конвенції гарантує кожному право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками цивільного характеру (див. рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), п. 36, Series A №18). На це «право на суд», в якому право на доступ до суду є одним з аспектів, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання в реалізацію його або її прав цивільного характеру є неправомірним, та скаржиться на те, що відповідно до п. 1 ст. 6 Конвенції йому не було надано жодних можливостей подати до суду скаргу (див. серед іншого (inter alia), рішення у справах «Рош проти Сполученого Королівства» (Roche v. the United Kingdom), заява №32555/96, п. 117, та «Салонтаджі-Дробняк проти Сербії» (Salontaji-Drobnjak v. Serbia), заява №36500/05, п. 132). Право на доступ до суду не є абсолютним і може підлягати обмеженням; вони дозволяються опосередковано, оскільки право на доступ до суду «за своєю природою потребує регулювання державою, регулювання, що може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб та ресурсів суспільства та окремих осіб» (див. рішення від 28 травня 1985 року у справі «Ешингдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), заява № 8225/78, п. 57). Встановлюючи такі правила, договірна держава користується певною свободою розсуду, однак обмеження, що застосовуються, не повинні обмежувати доступ, що залишається для особи, у такий спосіб або такою мірою, щоб сама суть права була порушена. Крім того, обмеження не відповідає п. 1 ст. 6 Конвенції, якщо воно не переслідує легітимну мету та якщо немає розумного співвідношення між засобами, що застосовуються, та метою, якої прагнуть досягти (див. рішення у справі «Кордова проти Італії» (№1) (Cordova v. Italy (no. 1)), заява №40877/98, п. 54, та рішення у справі «Фаєд проти Сполученого Королівства» (Fayed v. the United Kingdom), заява № 17101/90, п. 65).

Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних. Це особливо стосується гарантій, закріплених ст. 6 Конвенції, з огляду на визначне місце, яке у демократичному суспільстві займають право на справедливий суд разом з усіма гарантіями за цією статтею (див. рішення у справі «Принц Ліхтенштейну Альберт-Адам ІІ проти Німеччини» (Prince Hans-Adam II of Liechtenstein v. Germany) [ВП], заява №42527/98, п. 45). У п. 54 рішення у справі «Креуз проти Польщі (Kreuz v. Poland, заява №28249/95) Суд також погодився, що можуть бути справи, в яких майбутній позивач повинен мати попередній дозвіл до того, як йому дозволять процедуру подання позову (див. рішення суду у справі «Ашингдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), заява № 8225/78, п. 59).

Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення (висновок, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі №800/301/16).

Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту (висновок, сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі №802/2474/17-а; провадження №11-1081апп18).

Оскаржуючи витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки Позивач обрав неефективний (передчасний) спосіб захисту за наявності альтернативного ефективного способу захисту.

Так, у постанові від 29 серпня 2018 року у справі №219/5238/17 (провадження №11-593апп18) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що вимоги позивача не підлягають розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування рішення про затвердження акта щодо визначення й відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, сам собою не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

Суд виходив з того, що повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Виявлені збитки не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення відповідача, оскільки вони відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Оскаржуване рішення не створює жодних правових наслідків для позивача, а тому не може порушувати його права чи інтереси. Важливо, що у цій справі Велика Палата Верховного Суду відступила від правових висновків, викладених у постанові Верховного Суду України від 10 жовтня 2017 року №210/5803/13-а, оскільки рішення органу місцевого самоврядування про затвердження акта щодо визначення й відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, а тому воно не може бути предметом спору.

В аналогічній справі №802/2474/17-а (провадження №11-1081апп1812, постанова від 12 грудня 2018 року) за позовом юридичної особи до виконавчого комітету Криворізької міської ради Дніпропетровської області про скасування рішення щодо затвердження акта комісії з визначення розміру збитків, заподіяних власникам землі та землекористувачам, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки немає права, що підлягає судовому захисту. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування рішення виконкому про затвердження акта щодо визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також розміру таких збитків, завданих внаслідок користування земельною ділянкою, сам собою не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

У постанові від 7 листопада 2018 року у справі №295/4481/16-ц (провадження №14-345цс18) Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що довідка про склад сім`ї не є актом правозастосування і має виключно інформативний характер, а тому судовому оскарженню не підлягає. Ця справа була ініційована за позовом фізичної особи в інтересах неповнолітньої особи до комунального підприємства про визнання дій щодо видачі довідки протиправними (відповідач видав довідку про склад сім`ї, в якій немає відомостей про реєстрацію дитини у квартирі, що належить позивачеві; позивач вважає, що дії відповідача щодо видачі такої довідки із зазначенням у ній необ`єктивних відомостей про зареєстрованих осіб є протиправними, не відповідають вимогам чинного законодавства).

Спірні правовідносин між сторонами виникли з приводу надання особі комунальним підприємством довідки - побутового документа інформаційного характеру встановленої форми, за результатами збирання інформації на підставі даних про склад сім`ї або зареєстрованих у житловому приміщенні осіб, тому вказаний позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки за характером правовідносин і з урахуванням суб`єктивного складу сторін цей спір не є публічно-правовим.

Проте дії відповідача щодо видачі довідки незалежно від відомостей, які в ній зазначені, жодним чином не впливають на право користування дитиною житловим приміщенням та не перешкоджають здійсненню цього права, як і не свідчать про його виникнення чи припинення; такі дії не позбавляють позивача можливості здійснювати (реалізувати) право користування житловим приміщенням, а також не свідчать про невизнання чи оспорювання цього права. Відсутність регламентації права на звернення до суду з позовом про визнання дій комунального підприємства щодо видачі довідки про склад сім`ї або зареєстрованих осіб у національному праві є розумним обмеженням, оскільки чинне законодавство передбачає інші способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Таким чином вважаю, що витяг з технічної документації про грошову оцінку не відповідає ознакам індивідуального акта, а тому не може бути предметом судового спору в адміністративному суді.

Зазначене узгоджується із позицією Верховного Суду, висловленою у постановах Верховного Суду від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17 , від17.10.2019 у справі № 817/1814/17, від 28.07.2020 у справі № 817/1783/17, від 10.09.2020 у справі № 817/1793/17, від 04.02.2021 у справі № 817/1809/17, від 15.06.2021у справі № 817/1802/17 та від 15.07.2021 у справі № 817/1800/17, відступила, окремо ненавівши необхідних мотивів.

Так, у постановах від 12.11.2018 у справі № 814/789/17, від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17, від 28.07.2020 № 817/1783/17, від 10.09.2020 № 817/1793/17 Верховним Судом зазначено, що витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер.

Крім того, чинним законодавством установлено форму здійснення контролю за достовірністю і правильністю відомостей, що викладені у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, і такий контроль здійснюється під час проведення державної експертизи землевпорядної документації.

У зв`язку із цим Верховний Суду дійшов висновку, що позивачем обрано неналежний спосіб захисту своїх прав, оскільки визнання протиправними дій відповідача щодо застосування у витязі з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки коефіцієнту, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф) у розмірі 2,0, не вплине на обсяг прав та обов`язків позивача, зокрема, не змінить фактичне значення коефіцієнта, що застосований під час здійснення нормативної грошової оцінки землі, так само як і самого значення нормативної грошової оцінки землі, оскільки правомірність застосування саме такого коефіцієнта перевіряється (підтверджується або спростовується) під час проведення державної експертизи землевпорядної документації, а не судом.

Також Суд дійшов висновку, що належним способом захисту є оскарження рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки землі, або оскарження дій щодо застосування при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки відповідних локальних коефіцієнтів, з якими позивач не погоджується, після застосування процедури спростування висновків державної експертизи, яка проводиться в позасудовому порядку.

Однак, приймаючи постанову від 24 листопада 2021 року у справі № 817/1780/17 Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не навела мотивів щодо помилковості вказаних вище висновків Верховного Суду та необґрунтовано відступила від висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 27.11.2018 у справі № 817/1819/17, від17.10.2019 у справі № 817/1814/17, від 28.07.2020 у справі № 817/1783/17, від 10.09.2020 у справі № 817/1793/17, від 04.02.2021 у справі № 817/1809/17, від 15.06.2021у справі № 817/1802/17 та від 15.07.2021 у справі № 817/1800/17.

Вважаю, що Судова палата повинна була лише доповнити висновки, зроблені у зазначених постановах Верховного Суду «витяг з технічної документації про грошову оцінку землі не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, а лише носить інформаційний характер» новим висновком про те, що «адміністративним судом здійснюється перевірка законності дій (бездіяльності), рішень органів Держгеокадастру, зокрема під час формування даних про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки, а також оформлення таких даних у вигляді витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель».

Суддя Верховного Суду Я.О. Берназюк

Постанова Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі № 817/1780/17 (адміністративне провадження № К/9901/61698/18)