ВЕРХОВНИЙ СУД

http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/78626478

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 грудня 2018 року

м. Київ

справа №509/4156/15-а

адміністративне провадження №К/9901/7504/18

Верховний Суд у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Анцупової Т.О., Берназюка Я.О., Гриціва М.І., Мороз Л.Л., Коваленко Н.В., Кравчука В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу №509/4156/15-а за позовом ОСОБА_2 до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування,

за касаційною скаргою Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Шляхтицького О. І., Джабурія О. В., Крусяна А. В.) від 20 січня 2016 року,

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

У вересні 2015 року ОСОБА_2 (надалі також - позивач) звернулася з адміністративним позовом до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (надалі також - відповідач), в якому просила визнати незаконним рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області № 1338-V від 18 червня 2015 року «Про відмову ОСОБА_2 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) в межах с. Авангард, Овідіопольського району Одеської області».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що 6 травня 2015 року вона звернулася до Авангардійської селищної ради з відповідним клопотанням про передачу безоплатно у власність земельної ділянки приблизною площею 0,10 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). Клопотання було зареєстровано 6 травня 2015 року, про що свідчить відмітка канцелярії Авангардійської селищної ради на її примірнику. Перебіг встановленого законом місячного терміну щодо надання дозволу або відмови в цьому закінчився 5 червня 2015 року. Отже, позивач вважає, що рішення Авангардівської селищної ради про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є незаконним. Згідно чинного законодавства у відповідача не було права приймати рішення про відмову в наданні дозволу після спливу встановленого законом місячного строку з дня реєстрації клопотання.
Постановою Овідіопольського районного суду Одеської області від 11 листопада 2015 року у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Овідіопольського районного суду Одеської області від 11 листопада 2015 року у справі № 509/4156/15-а задоволено. Постанову Овідіопольського районного суду Одеської області від 11 листопада 2015 року скасовано та прийнято нову постанову, якою визнано незаконним та скасовано рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області №1338-V від 18 червня 2015 року «Про відмову ОСОБА_2 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) в межах с. Авангард Овідіопольського району Одеської області».
Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду, Авангардівська селищна рада звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просила постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року скасувати, а постанову Овідіопольського районного суду Одеської області від 11 листопада 2015 року залишити в силі.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 лютого 2016 року у зазначеній справі було відкрито провадження.
Відзив на касаційну скаргу до Суду не надходив.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набув чинностіЗакон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року.
Відповідно до пп. 4 п. 1Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Ухвалами Верховного Суду від 26 жовтня 2018 року було прийнято до провадження справу №509/4156/15-а, закінчено підготовчі дії у справі і призначено касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 30 жовтня 2018 року справу передано на розгляд Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі частини першої статті346 та частин першої, четвертої статті 347 КАС України, у зв'язку з необхідністю відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі №804/3703/16 (К/9901/1529/17).
Ухвалою Верховного Суду від 21 листопада 2018 року справу призначено до розгляду судовою палатою для розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в порядку письмового провадження.
У зв'язку з виникненням питань щодо застосування норм права у спірних правовідносинах, відповідно до частини сьомоїстатті 347 КАС України, суддя-доповідач звернувся до фахівців Науково-консультативної ради при Верховному Суді стосовно підготовки наукового висновку.
До Верховного Суду надійшли наукові висновки ОСОБА_3 (доктор юридичних наук, професор), ОСОБА_4 (доктор юридичних наук, професор), ОСОБА_5 (доктор юридичних наук, професор), ОСОБА_6 (кандидат юридичних наук, доцент).

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 6 травня 2015 року позивач звернулася до Авангардівської селищної ради з клопотанням про передачу їй безоплатно у власність земельної ділянки приблизною площею 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування жилого будинку і господарських будівель та споруд (присадибної ділянки) з бажаним місцем розташування земельної ділянки - або в межах вулиць Тиха та Нижня, або по вул. Ангарська біля АЗС «Сокар» в смт. Авангард, Овідіопольського району Одеської області, зазначивши, що бажані місця розташування земельної ділянки позначені нею маркером на викопіюваннях з генерального плану смт. Авангард, які були додані до її клопотання.
Авангардівська селищна рада Овідіопольського району Одеської області, відповідно до розпорядження Авангардівського селищного голови від 8 червня 2015 року №69 провела чергове, наступне після проведеного 30 квітня 2015 року пленарного засідання 48 чергової сесії ради, пленарне засідання 49 чергової сесії ради 18 червня 2015 року, на якому прийняла рішення №1338-V від 18 червня 2015 року «Про відмову ОСОБА_2 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) в межах с. Авангард, Овідіопольського району Одеської області» за результатами розгляду заяви позивача про передачу їй у власність земельної ділянки, яким відмовила позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у зв'язку з невідповідністю місць розташувань, обраних ОСОБА_2 об'єктів вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, Генерального плану смт. Авангард, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтовувань використання та охорони земель смт. Авангард, як адміністративно-територіальної одиниці, проекту землеустрою щодо впорядкування території.
Вважаючи рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області № 1338-V від 18 червня 2015 року винесеним в порушення норм чинного законодавства України з порушенням інтересів та прав ОСОБА_2, позивач 2 вересня 2015 року звернулася до Овідіопольського районного суду з адміністративним позовом про визнання вказаного рішення незаконним.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у клопотанні позивача до Авангардівської селищної ради відсутні належним чином оформлені графічні матеріали, не зазначена точна адреса розташування земельної ділянки, точна площа та межі, відсутні погодження із землекористувачами про вилучення в них земельних ділянок, в той час як у вказаних графічних матеріалах вказані всі земельні ділянки мають власників. Це законно позбавило Авангардівську селищну раду можливості ідентифікувати земельну ділянку на відповідність вимогамЗемельного кодексу України від 5 жовтня 2001 року № 2768-III (надалі -ЗК України), перевірити її призначення на відповідність Генеральному плану населеного пункту, детального плану, що і стало правомірною підставою для прийняття рішення про відмову ОСОБА_2 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення конкретної земельної ділянки. Тому вказане рішення органу місцевого самоврядування є цілком законним та обґрунтованим. Крім того, суд звернув увагу на відсутність порушення строку розгляду клопотання позивача, аргументуючи наявністю відповідних розпоряджень Авангардівського селищного голови від 20 квітня 2015 року №49 та від 8 червня 2015 року №69, якими були передбачені терміни призначення відповідних пленарних засідань та відповідно до яких вони проводилися.
Не погоджуючись з висновками суду першої інстанції, апеляційний суд задовольнив позовні вимоги й виходив з того, щостаття 118 ЗК України містить спрощену процедуру відведення земельних ділянок у власність, регламентуючи на етапі отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою, у випадку бездіяльності суб'єкта владних повноважень, внаслідок якої протягом місяця не розглянуто заяву про надання дозволу на виготовлення проектної документації, право заявника здійснити замовлення проекту відведення земельної ділянки.
Визнаючи незаконним рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про відмову позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, апеляційний суд виходив з того, що вказаний орган місцевого самоврядування прийняв це рішення з порушенням місячного строку, встановленого частиною сьомоюстатті 118 ЗК.
ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
У касаційній скарзі відповідач зазначає, що:

- мотивувальна частина постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року не відповідає резолютивній частині: в абз. 5 арк. 1 постанови суд зазначив - «розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обгрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення.». В резолютивній частині рішення зазначено - «апеляційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити»;

- постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року обґрунтовано посиланнями на постанову Верховного Суду України від 10 грудня 2013 року (№ рішення в ЄДРСРУ 36475602), проте в них не є подібним предмет спору;

- позивач не дотрималась норм частини шостої статті 118 ЗК України, не долучила до клопотання про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою належних графічних матеріалів. Означений висновок повністю обґрунтований та мотивований Овідіопольським районним судом Одеської області діючими нормами чинного законодавства у сфері земельних відносин, землеустрою та кадастрової справи;

- Авангардівська селищна рада Овідіопольського району діяла в межах повноважень, наданих ЗК України та Законом України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР, в тому числі відповідно до норм статті 118 Кодексу, яка не містить заборон для прийняття рішень за результатами розгляду клопотання особи в термін, що перевищує 1 місяць, та не передбачають спеціальних процедур поновлення цього строку;

- посилання в постанові Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року на принцип «мовчазної згоди» як на підставу прийняття цієї постанови є не правовими. Відповідно до частини 1 статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Чинне законодавство України із земельних відносин, в т.ч. ЗК України, не містить такого правового поняття як «принцип мовчазної згоди», його зміст в нормативно-правовому порядку не визначений.

ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд розглядав справу з подібними правовідносинами, а саме №804/3703/16 (провадження №К/9901/1529/17) за позовом фізичної особи до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії.
Верховний Суд постановою від 14 березня 2018 року у вказаній справі задовольнив касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 4 жовтня 2016 року і ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року скасував, а в задоволенні позову відмовив повністю.
Постанова Верховного Суду вмотивована тим, що ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Звертаючись до суду з позовом зобов'язати Головне Управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області надати дозвіл на виготовлення документації із землеустрою, позивач намагався усунути перешкоду у реалізації його прав, якої у дійсності немає. Натомість, відповідно до частини десятоїстатті 118 ЗК Українирішенням, яке може порушити права особи і яке може бути оскаржене до суду, може вважатися рішення про відмову органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду.
Таким чином, Верховний Суд у складі колегії суддів у справі №804/3703/16 (провадження №К/9901/1529/17) дійшов висновку, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність. Відтак, відмова відповідного органу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, навіть якщо вона, на думку особи, є протиправною, не має наслідком порушення прав та інтересів особи, яка має намір отримати земельну ділянку.
Верховний Суд у складі суддів Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав вважає за необхідне відступити від вказаного висновку Верховного Суду з огляду на таке.
Стаття 14 Конституції Українигарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Законом, який регулює земельні правовідносини, єЗемельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
Відповідно до пункту б частини першоїстатті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Відповідно до частин першої - третьоїстатті 116 ЗК України громадяни &? ;…&?т; набувають права власності &l;;…&g;; земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами &?б;…&? ; здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (п. в ч. 3ст. 116 ЗК України).
Устатті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара.
З огляду на це, ОСОБА_2, яка є громадянкою України, має право на набуття права власності на земельну ділянку для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка).
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено устатті 118 ЗК України. Відповідно до положень частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для &?о;…&?о; будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) &?ь;…&gс; у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
У частині сьомійстатті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Частинами десятою та одинадцятоюстатті 118 ЗК України встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
При цьому колегія суддів Судової палати щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно достатті 118 ЗК Українипорядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення.

Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб'єктів земельно-правової процедури є взаємопов'язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другоїстатті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов'язковим.
За такого правового регулювання Верховний Суд вважає, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу, а тому може бути предметом судового оскарження.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб'єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред'являються до рішень суб'єктів владних повноважень та які закріплені устатті 2 КАС України.
Крім того, колегія суддів вважає, що за такого правового підходу, який висловлено Верховним Судом у складі колегії суддів у постанові від 14 березня 2018 року у справі №804/3703/16 (провадження №К/9901/1529/17), втрачається сенс у першій стадії земельно-правової процедури щодо звернення особи за отриманням дозволу та безпосередньо його отримання, тобто позбавляє цю дію її юридичного (правового) значення.
Отже, колегія суддів Судової палати відступає від правового висновку, висловленого у постанові від 14 березня 2018 року у справі №804/3703/16 (провадження №К/9901/1529/17), що рішення суб'єкта владних повноважень на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою не має правового значення і не порушує прав особи та вважає за необхідне сформулювати наступний правовий висновок.

Частина десята статті 118 ЗК України у взаємозв'язку із положеннями Кодексу адміністративного судочинства і конституційним правом особи на судовий захист, свідчить про те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути предметом судового оскарження, оскільки, фактично, створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, яка замовила і розробила проект землеустрою всупереч відмові у наданні такого дозволу. У випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб'єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред'являються до рішень суб'єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Здійснюючи касаційний перегляд справи щодо правомірності рішення відповідача, Суд зазначає наступне.
Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими устатті 2 КАС України (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду і розгляду справи), встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини другоїстатті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першоїстатті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року № 280/97-ВР(надалі Закон № 280/97-ВР), сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначеніКонституцією України, цим та іншими законами.
Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями118, 122, 123 Земельного кодексу України, статтями 26, 33, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Пунктом 34 частини першоїстатті 26 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Відповідно достатті 59 Закону № 280/97-ВР рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.
Таким чином, рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області № 1338-V від 18 червня 2015 року «Про відмову ОСОБА_2 в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) в межах с. Авангард Овідіопольського району Одеської області» вважається прийнятим у передбаченій законом формі (належним чином оформленим) та органом, до повноважень якогозаконом віднесено вирішення цього питання.
В той же час, як зазначалось вище, частиною сьомоюстатті 118 ЗК України встановлено місячний строк розгляду клопотання особи щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Відповідно до частини п'ятоїстатті 46 Закон № 280/97-ВР сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
Отже, чинним законодавством України не передбачено право суб'єкта владних повноважень змінювати встановленийзакономрежим (періодичність) проведення сесій рад не менше одного разу на місяць у випадку надходження на розгляд до ради документів з питань відведення земельних ділянок (зокрема, клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, проекту землеустрою на погодження або затвердження тощо). Оскільки останні являються частинами єдиного процесу відведення земельних ділянок, а тому охоплюються терміном «питання відведення земельних ділянок».
З розпоряджень Авангардівського селищного голови від 20 квітня 2015 року № 49, яким призначалось й проводилось пленарне засідання XLVІІІ (48) чергової сесії ради 30 квітня 2015 року, та від 8 червня 2015 року № 69 з призначенням пленарного засідання ХLIХ (49) чергової сесії ради на 18 червня 2015 року, слідує, що у травні 2015 року пленарне засідання чергової сесії даної ради не проводилось, що й зумовило несвоєчасне прийняття Авангардівською селищною радою Овідіопольського району Одеської області рішення № 1338-V від 18 червня 2015 року.
Отже, відповідачем допущено порушення місячного строку розгляду клопотання позивача.
Разом з тим, слід зазначити, що строк розгляду клопотання є строком виконання органом місцевого самоврядування своїх повноважень (компетенції). Цей строк разом з іншими елементами (складовими) утворюють структуру повноважень суб'єкта владних повноважень. Недотримання строку виконання обов'язку є свідченням формального порушення реалізації повноважень, проте, повинно оцінюватися в межах причин і умов, які призвели до цього. Недотримання строку виконання обов'язку не означає припинення повноважень органу місцевого самоврядування і втрату ним правоможності на ухвалення будь-яких рішень, в тому числі й тих, які є предметом спору у цій справі. Тому, пропуск цього строку сам по собі не свідчить про протиправність ухваленого рішення.

З огляду на вищенаведене, Верховний Суд у складі колегії суддів Судової палати щодо захисту соціальних прав не може погодитись із правовим висновком суду апеляційної інстанції про те, що порушення встановленого частиною сьомою статті 118 ЗК Українимісячного строку розгляду клопотання позивача, що обумовило виникнення підстав для використання позивачем права на самостійне замовлення розробки проекту землеустрою, безумовно свідчить про протиправність прийнятого відповідачем рішення.

Згідно з абзацом 3 частини сьомоїстатті 118 ЗК України особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу, якщо уповноважений орган у місячний строк не надав ні дозволу на його розроблення, ні мотивованої відмови у наданні такого дозволу.
Проте, цією нормою закріплено виключно право, а не обов'язок громадянина замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу та жодним чином не позбавляє його права на отримання від уповноваженого органу після спливу місячного строку дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні, а також права на судовий захист у випадку неможливості реалізації права на отримання відповідного дозволу (бездіяльності суб'єкта владних повноважень) або відмови у його надані після спливу місячного строку (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 10 липня 2018 року в справі № 806/3095/17).
Аналіз положень абзацу 3 частини сьомоїстатті 118 ЗК України дає підстави для висновку, що зацікавлена особа має право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу протягом одного місяця від дня закінчення місячного строку з часу реєстрації клопотання у відповідному уповноваженому органі. Місячний строк, упродовж якого особа може реалізувати це право, є присічним. Відтак, нездійснення права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у цей строк призводить до припинення цього права.
Використання особою права замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу не позбавляє обов'язку відповідача розглянути заяву згідно із чинним законодавством та прийняти відповідне рішення.
Відтак, якщо зацікавлена особа замовила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу у встановлений строк, вона не позбавляється права на оскарження бездіяльності відповідного органу.
Частина шостастатті 118 ЗК України передбачає відповідний перелік документів, що має бути поданий до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, а саме: клопотання, в якому зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри; графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки; погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). Забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені статтею 118 ЗК України.
Отже, якщо особою, яка звернулася до відповідного суб'єкта владних повноважень виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
Частиною сьомоюстатті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз цієї норми дає підстави для висновку, щоЗемельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. З іншого боку, подання зацікавленою особою документів, необхідних для розгляду клопотання, не в повному обсязі або виявлення у документах, поданих замовником, недостовірних відомостей об'єктивно перешкоджають розгляду та винесенню законного рішення про надання дозволу/вмотивованої відмови на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
У разі надання особою пакету документів, необхідних для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з недоліками щодо комплектності, форми чи змісту, відповідний орган має право звернутися до заявника з пропозицією усунути виявлені недоліки. Така дія є правомірним способом поведінки органу і має на меті створення громадянам умов для реалізації їх прав на землю. Зазначена пропозиція щодо усунення недоліків не може вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні частини сьомоїстатті 118 ЗК України. Проте, звернення з такою пропозицією не звільняє відповідний орган від обов'язку прийняти рішення щодо надання дозволу (або відмову) в межах встановленого законом місячного строку.
Відсутність рішення про надання дозволу або відмову у наданні дозволу в межах встановленогозаконом місячного строку свідчить про протиправну бездіяльність відповідного органу і надає особі право замовити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки без згоди уповноваженого органу відповідно до абзацу 3 частини сьомої статті 118 ЗК України.
Разом з тим, з урахуванням наведеного, враховуючи обмежений строк розгляду клопотання, а також положення частини шостоїстатті 118 ЗК України, яка містить імперативні вимоги щодо обов'язковості додавання до клопотання зацікавленої особи графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб), Суд у контексті спірних правовідносин дійшов висновку, що недодержання вимог щодо змісту клопотання, ненадання належним чином оформлених графічних матеріалів або погодження землекористувача, якщо бажана земельна ділянка не є вільною, може бути самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.
При цьому, відмовляючи у наданні дозволу, відповідний орган повинен навести усі підстави відмови.
Оцінюючи підстави ненадання дозволу, які наведені у оскарженому рішенні Авангардівської селищної ради № 1338-V від 18 червня 2015 року, колегія суддів не погоджується з доводами відповідача про наявність вмотивованої відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки невідповідність місця розташування земельної ділянки має бути пояснена вказівкою на конкретні невідповідності законам або прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, генеральним планам населених пунктів та іншої містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, тощо.
Про відсутність належним чином оформлених графічних матеріалів, а саме: «не зазначена точна адреса розташування земельної ділянки, точна площа та межі, відсутні погодження із землекористувачами про вилучення в них земельних ділянок, в той час як у вказаних графічних матеріалах вказані всі земельні ділянки мають власників» відповідач зазначав вже в суді у запереченнях на адміністративний позов, проте посилань на такі підстави оскаржене рішення відповідача не містить.
Натомість, адміністративний суд під час перевірки правомірності рішення суб'єкта владних повноважень, повинен надати правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні, а не тим, які в подальшому були виявлені суб'єктом владних повноважень для доведення правомірності («виправдання») свого рішення.
Отже, Верховний Суд у складі колегії суддів Судової палати щодо захисту соціальних прав вважає, що рішення Авангардівської селищної ради № 1338-V від 18 червня 2015 року прийняте з порушенням нормЗемельного кодексу України, та не може вважатися обґрунтованим, добросовісним і законним, оскільки належних мотивів та причин такої відмови у вказаному рішенні органу місцевого самоврядування не наведено.
Таким чином, Суд погоджується із рішенням суду апеляційної інстанції про задоволення позову, проте з інших мотивів та підстав.
Інших вимог, крім перевірки правомірності спірного рішення, позивачем у адміністративному позові не заявлялось.
Доводи скаржника щодо невідповідності мотивувальної частини резолютивній частині постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року у даній справі (абзац 5 аркуш 1) колегія суддів не бере до уваги, у зв'язку з допущенням апеляційним судом очевидної технічної (граматичної) помилки, яка може бути виправлена відповідним судом шляхом виправлення описки.
Суд також зазначає, що оскільки рішення Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області визнане незаконним з підстав встановлених судом касаційної інстанції, доводи скаржника щодо необґрунтованості посилання у постанові апеляційного суду про відмінність спірних відносин, недотримання позивачем норм частини шостоїстатті 118 ЗК України (позивач не долучила до клопотання про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою належних графічних матеріалів) не впливає на суть винесеного рішення, а тому суд їх відхиляє.
Відповідно до частини першоїстатті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
З огляду на викладене, Суд приходить до висновку, що судом апеляційної інстанції прийнято правильне по суті рішення, проте з неправильним застосуванням норм матеріального права, у зв'язку з чим суд касаційної інстанції вважає за необхідне змінити рішення суду апеляційної інстанції в частині мотивів його прийняття. В іншій частині рішення підлягає залишенню без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області задовольнити частково.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2016 року змінити в частині обґрунтування висновків судів. В іншій частині судове рішення залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

М.М. Гімон

Т.О. Анцупова

Я.О. Берназюк

М.І. Грицiв

Л.Л. Мороз

Н.В. Коваленко

В.М. Кравчук ,

Судді Верховного Суду

Постанова Верховного Суду від 17 грудня 2018 року у справі №509/4156/15-а (адміністративне провадження №К/9901/7504/18)