Отримуйте інформацію лише з офіційних джерел
Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
https://reyestr.court.gov.ua/Review/137945919
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 липня 2026 року
м. Київ
справа № 420/3078/25
адміністративне провадження № К/990/40384/25
Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Загороднюка А. Г., суддів: Білак М. В., Дашутіна І. В., Єресько Л. О., Жука А. В., Кашпур О. В., Мацедонської В. Е., Мельник-Томенко Ж. М., Радишевської О. Р., Смоковича М. І., Соколова В. М., Уханенка С. А. розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу, за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправними та скасування пунктів довідки, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито, за касаційною скаргою ОСОБА_1, в інтересах якого діє адвокат Красінська Ольга Вікторівна, на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року (головуючий суддя Яковлєв О. В., судді: Крусян А. В., Шевчук О. А.),
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
У січні 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач, НАЗК), в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати пункт 1, підпункт 2.3 пункту 2, підпункти 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6 пункту 4, підпункт 5.1 пункту 5, пункт 6 у розділі 3.1 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25;
- визнати протиправним та скасувати розділ 3.5 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25;
- визнати протиправними та скасувати розділи 4.1, 4.5 (IV. Висновки) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25;
- зобов`язати НАЗК відобразити на вебсайті довідку від 03 січня 2025 року № 10/25 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2022 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, з урахуванням висновків суду у цій справі.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що ініціювання повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої позивачем, відбулося з порушенням Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого наказом НАЗК від 29 січня 2021 року № 26/21 (далі - Порядок № 26/21). При цьому висновки відповідача у довідці про результати повної перевірки такої декларації в частині тверджень про його спільне проживання як членом сім`ї із ОСОБА_2 , визначення вартості об`єктів нерухомого майна, а саме транспортних засобів: ВАЗ 2121, Mitsubishi Pajero 2.8, Toyota Land Cruiser 200, Mitsubishi Pajero 2.5 та причіпу HOBBY 12, відображення доходів, отриманих від Департаменту праці і соціальної політики Одеської міської ради, у вигляді соціальних виплат і компенсації шкоди, завданої внаслідок Чорнобильської катастрофи; встановлення недостовірності відомостей щодо грошових активів на суму 1 789 866,75 грн, тверджень про наявність незадекларованих коштів на банківських рахунках в АТ КБ «ПриватБанк» та АТ «Райффайзен Банк», а також висновків щодо набуття у власність активів його донькою ОСОБА_3 не відповідають фактичним обставинам та не мають законного та належного правового підґрунтя.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
У період з 19 серпня 2024 року по 13 грудня 2024 року, уповноваженою особою НАЗК проведено повну перевірку щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, унікальний ідентифікатор документа 866a18cb-7f61-4f22-b00e-e6bfebc0c606, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Повну перевірку декларації позивача здійснено відповідачем на підставі абзацу 3 частини першої статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції», підпункту 2 пункту 1 розділу V Порядку № 26/21.
За результатами повної перевірки декларації позивача складено довідку від 03 січня 2025 року №10/25, в якій зафіксовано, що суб`єктом декларування під час подання декларації зазначено недостовірні відомості (пункту 1, підпунктів 5.1 - 5.3 пункту 5, пункту 6 розділу 3.1 Довідки), чим не дотримано вимог підпунктів 1, 8 частини першої статті 46 Закону України «Про запобігання корупції».
Недостовірні відомості, зазначені у декларації, відрізняються від достовірних на загальну суму 1 806 168,68 грн (підпункти 5.1 - 5.3 пункту 5 розділу 3.1 довідки), що становить розмір від 500 до 2 000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, встановлених на дату подання декларації.
Крім того, установлено, що суб`єктом декларування вказано у декларації неточні відомості (пункт 2, пункт 4 розділу 3.1 довідки), та відомості, які не вдалося перевірити (пункт 3 розділу 3.1 довідки), чим не дотримано вимог пунктів 2, 7 частини першої статті 46 Закону України «Про запобігання корупції».
Не погоджуючись із указаними обставинами та змістом складеної довідки, ОСОБА_1 звернувся з цим позовом до суду за захистом своїх прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2025 року позов задоволено повністю. Визнано протиправними та скасовано пункт 1, підпункт 2.3 пункту 2, підпункти 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6 пункту 4, підпункт 5.1 пункту 5, пункт 6 у розділі 3.1 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25. Визнано протиправним та скасовано розділ 3.5 (ІІІ. Описова частина) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25. Визнано протиправними та скасовано розділи 4.1, 4.5 (IV. Висновки) довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25. Зобов`язано НАЗК відобразити на сайті довідку від 03 січня 2025 року № 10/25 про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, щорічної за 2022 рік (виправленої), поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, з урахуванням висновків суду у цій справі.
Суд першої інстанції вважав, що НАЗК дотрималося встановленого законодавством порядку ініціювання повної перевірки поданої позивачем декларації. Водночас довідка про результати повної перевірки вказаної декларації в оскаржених частинах не ґрунтується на достовірних, повних і належним чином перевірених відомостях, не враховує надані пояснення та документи позивача, суперечить принципам об`єктивності, верховенства права та пропорційності, встановленим статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а тому підлягає скасуванню у відповідних частинах з обов`язком НАЗК оприлюднити виправлену довідку з урахуванням висновків суду.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року апеляційну скаргу НАЗК задоволено частково. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2025 року скасовано. Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до НАЗК про визнання протиправними та скасування пунктів рішення, зобов`язання вчинити певні дії, закрито відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
Суд апеляційної інстанції вважав, що як адміністративний суд не уповноважений перевіряти за правилами адміністративного судочинства правомірність оскаржуваної довідки (окремих її положень). Посилаючись на висновки у постанові Верховного Суду від 23 листопада 2023 року у справі №520/25012/21, вказав, що довідка про результати проведення повної перевірки може бути предметом оскарження лише за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення. Отже, у випадку, коли за наслідками такої перевірки вже вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до певного виду відповідальності (адміністративної чи кримінальної), довідка про результати проведення перевірки не може бути оскаржена окремо, через те, що надання оцінки виявленим порушенням належить органу (суду), що безпосередньо вирішує питання про притягнення особи до певного виду юридичної відповідальності. Суд апеляційної інстанції встановив, що Національним антикорупційним бюро України 16 травня 2025 року внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомості та розпочато досудове розслідування у кримінальному провадженні №52025000000000270 за частиною другою статті 366-2 КК України щодо обставин можливого внесення позивачем недостовірних відомостей до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік. З огляду на вказане суд констатував наявність підстави для скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
03 жовтня 2025 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Красінська Ольга Вікторівна, на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 жовтня 2025 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Загороднюк А. Г. (суддя-доповідач), судді: Білак М. В., Єресько Л. О.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 жовтня 2025 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Красінська Ольга Вікторівна, на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
08 квітня 2026 року ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду (судді-доповідача) призначено справу № 420/3078/25 до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами без виклику сторін з 09 квітня 2026 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 квітня 2026 року передано справу № 420/3078/25 на розгляд судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Красінська Ольга Вікторівна, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та направити справу № 420/3078/25 на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
На обґрунтування позиції, скаржник указує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції висновку Верховного Суду у постанові від 23 листопада 2023 року у справі № 520/25012/21, а також неврахування висновків Верховного Суду у постановах від 06 квітня 2023 року у справі № 640/29515/21, від 15 червня 2023 року у справі № 240/24844/21, від 23 березня 2023 року у справі № 160/4098/22.
Також скаржник зазначає, що на час звернення ОСОБА_1 до суду першої інстанції кримінальне провадження (на яке посилається суд апеляційної інстанції) не було відкрито, тобто первісним було звернення до суду ОСОБА_1 , і лише після цього ініціювання відповідачем питання відкриття кримінального провадження. Так, 23 квітня 2025 року було ухвалено рішення суду першої інстанції по суті спору та 16 травня 2025 року, у межах строку на апеляційне оскарження, зареєстровано і відкрито кримінальне провадження.
Скаржник при цьому звертає увагу, що ухвалою суду апеляційної інстанції від 17 липня 2025 року було відмовлено у задоволенні заяви відповідача про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, в основу своїх мотивів судом було покладено те, що закриття провадження в цій справі на стадії апеляційного розгляду, без перевірки законності рішення суду першої інстанції, є неможливим. Проте пізніше цей же суд закрив провадження у справі без перегляду законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції.
НАЗК подало відзив на касаційну скаргу, у якому, не погоджуючись з доводами скаржника, просило відмовити у її задоволенні, а постанову суду апеляційної інстанції - залишити без змін. НАЗК уважає, що суд апеляційної інстанції, опираючись на правову позицію Верховного Суду, дійшов правомірного висновку про те, що оскаржувана довідка, яка містить висновок про наявність у діях суб`єкта декларування ознак кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366-2 КК України, не може бути предметом розгляду суду в порядку адміністративного судочинства.
Поряд з цим, НАЗК уважає безпідставними посилання скаржника на те, що суд апеляційної інстанції не перевірив, коли саме було відкрито кримінальне провадження, оскільки ключовим у такому аспекті є фактична наявність кримінального провадження, відкритого за наслідками проведення повної перевірки поданої декларації.
Відповідач також уважає, що у межах спірних правовідносин між НАЗК та ОСОБА_1 не виникло обставин, що призвели до порушення його прав, які підлягали б поновленню у судовому порядку.
VІ. Висновки Верховного Суду, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Суд виходить з такого.
Спір у цій справі виник у зв`язку із складенням НАЗК довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради, від 03 січня 2025 року №10/25, згідно з якою установлено, що декларант при поданні декларації вказав недостовірні відомості, що відрізняються від достовірних на загальну суму 1 806 168,68 грн, що становить розмір від 500 до 2 000 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, встановлених на дату подання декларації, а також неточні відомості та відомості, які не вдалося перевірити.
Особливість спірних правовідносин полягає у тому, що за фактом можливого внесення депутатом Одеської обласної ради ОСОБА_1 недостовірних відомостей до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданої за 2022 рік, Національним антикорупційним бюро України 16 травня 2025 року внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомості та розпочато досудове розслідування у кримінальному провадженні №52025000000000270 за частиною другою статті 366-2 КК України.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції, послуговуючись висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 23 листопада 2023 року у справі № 520/25012/21, уважав, що не може перевірити правомірність оскаржуваної довідки (окремих її положень) за правилами адміністративного судочинства, оскільки на підставі такої довідки вже вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до кримінальної відповідальності Національним антикорупційним бюро України. Відповідно, оцінка виявленим порушенням буде надана органом (мається на увазі судом), що безпосередньо вирішуватиме питання про притягнення позивача до кримінальної відповідальності.
Касаційне провадження відкрито на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, з огляду на доводи скаржника про неправильне застосування судом апеляційної інстанції висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 23 листопада 2023 року у справі № 520/25012/21, а також неврахування висновків Верховного Суду, сформульованих, зокрема у постановах від 06 квітня 2023 року у справі № 640/29515/21, від 15 червня 2023 року у справі № 240/24844/21, від 23 березня 2023 року у справі № 160/4098/22 за подібних правовідносин, в аспекті можливості оскарження в порядку адміністративного судочинства відповідної довідки НАЗК.
Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у наведених постановах, Суд зазначає таке.
Питання правової природи довідки про результати проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування, яка містить висновки щодо виявлення у декларації недостовірних відомостей суб`єкта декларування, зокрема в аспекті її віднесення до індивідуальних актів суб`єктів владних повноважень та можливості її оскарження в порядку адміністративного судочинства, вже було предметом неодноразового розгляду Верховного Суду.
Зокрема, у справі № 160/4098/22 Верховний Суд досліджував спір із подібними правовідносинами, у якому позивачем був народний депутат України - суб`єкт декларування та службова особа, яка займає відповідальне та особливо відповідальне становище, у розумінні Закону України «Про запобігання корупції», а предметом оскарження - окремі положення довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік.
За результатами розгляду цієї справи Верховний Суд сформулював правові висновки в аспекті застосування статті 51-3 Закону № 1700-VІІ, у взаємозв`язку з пунктом 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України.
Так, у постанові від 23 березня 2023 року у справі № 160/4098/22 Верховний Суд дійшов висновку, що довідка про результати проведення повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, оскільки цю довідку видано НАЗК на виконання владних управлінських функцій, вона містить владний (обов`язковий) припис щодо конкретної особи (суб`єкта декларування), має строк та її дія вичерпується виконанням.
У підсумку Верховний Суд констатував, що спірні правовідносини, які виникли у зв`язку із винесенням відповідачем спірної довідки в процедурі здійснення публічно-владних управлінських функцій, і спірна довідка стосується прав, обов`язків та охоронюваних законом інтересів позивача, мають характер юридичного спору, який підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства.
Наведені висновки були послідовно підтримані Верховним Судом, зокрема у постановах від 06 квітня 2023 року у справі № 640/29515/21, від 15 червня 2023 року у справі № 240/24844/21, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, у постанові від 23 листопада 2023 року у справі №520/25012/21, яку застосував суд апеляційної інстанції, а також у постановах від 26 вересня 2023 року у справі № 460/238/22, від 21 листопада 2023 року у справі № 640/32072/20, від 28 вересня 2023 року у справі № 520/1868/22, від 07 березня 2024 року у справі № 520/11493/21 та від 19 лютого 2026 року у справі № 160/30949/24.
Справедливо зауважити, що у постановах від 23 березня 2023 року у справі №160/4098/22, від 15 червня 2023 року у справі № 240/24844/21, від 26 вересня 2023 року у справі № 460/238/22, від 28 вересня 2023 року у справі № 520/1868/22, від 23 листопада 2023 року у справі №520/25012/21, від 07 березня 2024 року у справі № 520/11493/21 перед Верховним Судом не поставало питання щодо застосування статті 51-3 Закону № 1700-VІІ, у взаємозв`язку з пунктом 19 частини першої статті 4 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, з урахуванням обставин звернення НАЗК до уповноваженого органу з метою порушення провадження за фактом виявлення в діях декларанта ознак адміністративного або кримінального правопорушення, позаяк таких обставин судами попередніх інстанцій у цих справах встановлено не було.
Водночас у постанові від 23 листопада 2023 року у справі №520/25012/21 Верховний Суд частково змінив такі висновки, наголосивши, що довідка про результати проведення повної перевірки (її окремі положення), може бути предметом оскарження лише за відсутності ознак адміністративного чи кримінального правопорушення або закриття адміністративної чи кримінальної справи, так як такі правовідносини виникають між суб`єктом декларування та НАЗК лише на стадії завершення перевірки.
Це означає, що якщо за наслідками такої перевірки вже вирішується питання про притягнення суб`єкта декларування до певного виду відповідальності, довідка про результати проведення такої перевірки не може бути оскаржена окремо, так як надання оцінки виявленим порушенням належить органу, що безпосередньо вирішує питання про притягнення особи до певного виду відповідальності.
Підтримуючи означені висновки, Верховний Суд у постанові від 19 лютого 2026 року у справі №160/30949/24, в якій, на відміну від зазначених справ, судами попередніх інстанцій були встановлені обставини звернення уповноваженого органу (Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Східного регіону) в межах триваючого кримінального провадження за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 366-2 КК України, до НАЗК щодо здійснення перевірки можливих фактів порушення суб`єктом декларування при заповненні щорічних декларацій суб`єктом декларування, складення відповідної довідки про результати повної перевірки щорічної декларації за 2022 рік такого суб`єкта декларування, констатував, що зазначені обставини виключають можливість розгляду такого спору в порядку адміністративного судочинства, оскільки оскарження їх в адміністративному суді не може забезпечити ефективного захисту прав суб`єкта декларування, а судове рішення у такій справі не призводить до зміни у правовому становищі особи, тому втрачає практичний сенс.
У цій же постанові Верховний Суд підкреслив, що у випадку виявлення за результатами проведення НАЗК повної перевірки декларації ознак вчинення суб`єктом декларування кримінального правопорушення та реєстрації за таким фактом кримінального провадження, матеріали повної перевірки декларації стають частиною матеріалів відповідного кримінального провадження та на них, відповідно до приписів статті 222 КПК України, розповсюджується особливий режим доступу (недопустимість розголошення відомостей досудового розслідування).
Отже, у постановах від 23 листопада 2023 року у справі №520/25012/21 та від 19 лютого 2026 року у справі №160/30949/24 Верховний Суд сформував правовий підхід, відповідно до якого існують виключні випадки, за наявності яких складена НАЗК довідка про результати проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування, не може бути оскаржена до адміністративного суду, а саме у разі виявлення в діях декларанта ознак адміністративного чи кримінального правопорушення, або здійснення у зв`язку з цим уповноваженим органом відповідного провадження щодо притягнення особи до юридичної відповідальності.
Водночас Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду вважає, що наведений правовий підхід не забезпечує належної визначеності у застосуванні норм права та потребує уточнення, з огляду на таке.
Щодо правової природи довідки
Пунктом 7-1 частини першої статті 11 Закону України «Про запобігання корупції» передбачено, що НАЗК здійснює в порядку, визначеному цим Законом, контроль та перевірку декларацій суб`єктів декларування, проводить моніторинг способу життя суб`єктів декларування.
Відповідно до статті 12 цього Закону для виконання зазначених повноважень НАЗК має право, зокрема, одержувати від державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, суб`єктів господарювання незалежно від форми власності та їх посадових осіб, громадян та їх об`єднань інформацію, у тому числі з обмеженим доступом; мати безпосередній автоматизований доступ до інформаційно-телекомунікаційних і довідкових систем, реєстрів, банків даних, у тому числі тих, що містять інформацію з обмеженим доступом; отримувати від осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, письмові пояснення щодо достовірності відомостей, зазначених у деклараціях осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Згідно з частиною першою статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» повна перевірка декларації полягає у з`ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення чи необґрунтованості активів.
З наведеного випливає, що повна перевірка декларацій суб`єктів декларування є однією з форм реалізації державного фінансового контролю у сфері запобігання корупції. Під час його здійснення НАЗК реалізує владно-управлінські повноваження щодо оцінки дотримання суб`єктами декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції.
Відповідно до приписів статей 51-1 - 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» повна перевірка декларації здійснюється у формі окремої контрольної процедури, у межах якої НАЗК збирає, аналізує та оцінює інформацію щодо суб`єкта декларування, встановлює обставини, які мають значення для предмета перевірки.
НАЗК самостійно визначає предмет перевірки та перелік заходів, необхідних для з`ясування відповідних обставин.
Суб`єкт декларування не може впливати на рішення НАЗК про проведення такої перевірки, визначати її межі чи зміст, вирішувати питання про достатність або допустимість інформації, що досліджується уповноваженим органом.
Участь суб`єкта декларування в цій процедурі обмежується реалізацією визначених законом процесуальних прав, зокрема наданням пояснень та документів на запит НАЗК.
Результатом здійснення зазначеної контрольної процедури є формування НАЗК висновків щодо дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції, які оформлюються у формі довідки про результати проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Отже, довідка, складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації, є результатом реалізації контрольних функцій цього органу в сфері запобігання корупції. Її складення завершує контрольну процедуру, у межах якої НАЗК в односторонньому порядку реалізує надані йому законом владно-управлінські повноваження щодо оцінки дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Вона містить висновки щодо обставин, встановлених під час перевірки, та висновки щодо дотримання конкретним суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції.
За визначенням, наведеним у пункті 19 частини першої статті 4 КАС України, індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Довідка, складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації, складається суб`єктом владних повноважень на виконання покладених на нього законом владних управлінських функцій, стосується конкретного суб`єкта декларування, містить індивідуалізовані висновки, які стосуються прав, свобод та охоронюваних законом інтересів суб`єкта декларування, має визначений строк, її вичерпується виконанням. Таким чином, зазначена довідка відповідає ознакам акта, визначеним пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України.
Зазначений підхід узгоджується з послідовною правозастосовною практикою Верховного Суду, який неодноразово констатував, що довідка НАЗК про результати повної перевірки декларації є рішенням (актом індивідуальної дії) суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України.
Отже, довідка, складена НАЗК за результатами повної перевірки декларації, за правовою природою є індивідуальним актом суб`єкта владних повноважень, прийнятим у межах реалізації владно-управлінських функцій цього органу у сфері запобігання корупції.
Щодо правових наслідків довідки
Правові наслідки довідки про результати повної перевірки декларації випливають як зі змісту викладених у ній висновків, так і з передбачених статтею 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» механізмів їх реалізації.
Одним із безпосередніх наслідків виявлення за результатами повної перевірки відображення в декларації недостовірних відомостей є виникнення для суб`єкта декларування визначених законом обов`язків та процедурних наслідків.
Так, виявлення відображення у декларації недостовірних відомостей породжує для суб`єкта декларування обов`язок подати уточнену (виправлену) декларацію з достовірними відомостями в установлений строк (абзац 2 частини четвертої статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» та пункт 11 розділу VI Порядку № 26/21). Невиконання цього обов`язку може спричинити для особи додаткові несприятливі правові наслідки.
Крім того, у разі виявлення відображення в декларації недостовірних відомостей, відповідно до частини другої статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції», НАЗК письмово повідомляє про це керівника органу, в якому працює суб`єкт декларування, та спеціально уповноважені суб`єкти у сфері протидії корупції. Повідомлення керівника органу, в якому працює суб`єкт декларування та інших суб`єктів, створює підстави для здійснення службової перевірки, дисциплінарного провадження, оцінювання доброчесності особи та ухвалення інших кадрових рішень. Таким чином, висновки довідки здатні безпосередньо впливати на проходження особою публічної служби та її службово-правовий статус.
Окремі правові наслідки пов`язані з оприлюдненням довідки. Відповідно до пунктів 9- 10 розділу VI Порядку № 26/21 довідка оприлюднюється на офіційному вебсайті НАЗК протягом десяти робочих днів з дня її погодження, разом з інформацією про вжиті заходи реагування, крім конфіденційної інформації. Оприлюднення довідки зумовлює наслідки для ділової репутації суб`єкта декларування, які можуть впливати на подальше проходження публічної служби, участь у конкурсах, спеціальних перевірках, а щодо окремих посад - і на рішення органів професійного врядування. Зокрема, до таких наслідків може належати використання висновків, викладених у довідці, у суміжних адміністративних процедурах, наприклад, під час проведення службового розслідування, конкурсного добору, перевірки доброчесності, дисциплінарного провадження, перевірки підстав для звільнення з публічної служби, оцінювання відповідності антикорупційним обмеженням.
Отже, правове значення довідки не обмежується лише фіксацією встановлених НАЗК обставин, а поширюється на суміжні адміністративні процедури, у межах яких викладені в ній висновки можуть бути враховані іншими суб`єктами владних повноважень під час прийняття відповідних рішень.
Крім того, висновки довідки можуть бути використані НАЗК як джерело інформації у межах реалізації інших контрольних процедур. Зокрема, інформація, викладена у довідці, може бути врахована під час моніторингу способу життя суб`єкта декларування, повторної повної перевірки декларації за новими джерелами інформації, перевірки пов`язаних декларацій за інші звітні періоди, формування ризик-профілю суб`єкта декларування для подальшого автоматизованого відбору декларацій.
Також висновки довідки є підставою для реалізації передбачених законом механізмів реагування у разі виявлення ознак адміністративних чи кримінальних правопорушень, а також необґрунтованості активів.
Так, у разі виявлення за результатами перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, в тому числі передбаченого частиною четвертою статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення (подання завідомо недостовірних відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) (далі - КУпАП), відповідно до пункту 5 розділу VI Порядку № 26/21, уповноважена особа НАЗК розпочинає збір даних для встановлення наявності підстав для складення протоколу про таке правопорушення, а за наявності відповідних підстав складає протокол і направляє його до суду в порядку, визначеному КУпАП.
У разі, якщо складення протоколу належить до компетенції іншого органу або іншого структурного підрозділу НАЗК, уповноважена особа передає відповідну інформацію та матеріали перевірки або складає і підписує обгрунтований висновок щодо виявлення ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, у двох примірниках для його подальшого направлення за належністю.
У разі виявлення за результатами перевірки ознак корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, в тому числі передбачених статтями 366-2 (декларування недостовірної інформації), 368-5 (незаконне збагачення) Кримінального кодексу України (далі - КК України), відповідно до того ж пункту 5 розділу VI Порядку № 26/21 уповноважена особа НАЗК складає та підписує обґрунтований висновок у двох примірниках для направлення спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції.
У разі виявлення ознак необґрунтованості активів, а також за відсутності наданих суб`єктом декларування письмових пояснень чи доказів або їх надання не в повному обсязі, відповідно до частини третьої статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» та пункту 5 розділу VI Порядку № 26/21, НАЗК інформує про це Національне антикорупційне бюро України та Спеціальну антикорупційну прокуратуру для вирішення питання про вжиття передбачених законом заходів.
Отже, висновки довідки, реалізуючись через механізми статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції», зумовлюють низку самостійних зобов`язальних, контрольних, дисциплінарних, кадрових, репутаційних, деліктних та інших правових наслідків для суб`єкта декларування. Такі наслідки самостійно та безпосередньо впливають на його правове становище і не вичерпуються виключно можливістю його подальшого притягнення до юридичної відповідальності.
Щодо впливу підстав проведення перевірки на правову природу довідки
Законодавство у сфері запобігання корупції передбачає кілька підстав для проведення повної перевірки декларації суб`єкта декларування. Так, відповідно до частини першої статті 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» та пункту 1 розділу V Порядку № 26/21, така перевірка проводиться у разі, якщо:
1) декларація подана службовою особою, яка займає відповідальне та особливо відповідальне становище, суб`єктом декларування, який займає посаду, пов`язану з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується НАЗК, крім декларації, щодо якої наявна довідка про результати проведення автоматизованої перевірки декларації;
2) у декларації, поданій іншим суб`єктом декларування, виявлено невідповідності (ризики) за результатами логічного та арифметичного контролю, крім декларації, щодо якої наявна довідка про результати проведення автоматизованої перевірки декларації;
3) отримано інформацію від фізичних та юридичних осіб, із медіа та інших джерел про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей, у тому числі у декларації, щодо якої наявна довідка про результати проведення автоматизованої перевірки декларації.
Наведені підстави відрізняються обставинами, які зумовлюють початок контрольної процедури, та джерелом інформації, що слугує приводом для її проведення.
Водночас аналіз положень Порядку № 26/21 свідчить, що незалежно від підстави проведення повної перевірки декларації порядок здійснення відповідної контрольної процедури, обсяг повноважень НАЗК під час її проведення та форма фіксації її результатів залишаються однаковими.
У кожному випадку НАЗК здійснює перевірку достовірності задекларованих відомостей, збирає та оцінює інформацію, встановлює обставини, що мають значення для предмета перевірки, а за результатами такої діяльності формує висновки щодо конкретного суб`єкта декларування, які оформлюються довідкою про результати повної перевірки декларації (пункт 1 розділу VI Порядку № 26/21).
Отже, підстава проведення повної перевірки декларації є лише юридичною передумовою початку відповідної контрольної процедури, яка, проте, не впливає на правову природу довідки, складеної за її результатами, характер реалізованих НАЗК повноважень чи юридичне значення викладених у ній висновків.
Незалежно від підстави, яка послугувала передумовою для проведення перевірки, довідка про результати повної перевірки декларації залишається результатом реалізації НАЗК владно-управлінських контрольних функцій щодо конкретного суб`єкта декларування та зумовлює тотожні за своєю юридичною природою правові наслідки.
Щодо впливу ознак правопорушення на правову природу довідки
Особливого значення у цьому контексті набуває питання про те, чи впливають на правову природу довідки обставини виявлення НАЗК за результатами повної перевірки декларації ознак адміністративного або кримінального правопорушення та подальше вжиття заходів, спрямованих на притягнення суб`єкта декларування до юридичної відповідальності.
Передусім необхідно враховувати, що відповідно до пунктів 5, 6 розділу VI Порядку № 26/21 у разі виявлення за результатами перевірки ознак адміністративного правопорушення, пов`язаного з корупцією, уповноважена особа НАЗК здійснює збір даних та складає протокол, який направляє до суду. Якщо складення протоколу належить до компетенції іншого органу або структурного підрозділу НАЗК, то передає відповідні матеріали перевірки або складає обґрунтований висновок для направлення за належністю. У разі виявлення ознак корупційного або пов`язаного з корупцією кримінального правопорушення уповноважена особа НАЗК складає та підписує обґрунтований висновок для направлення спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції.
Отже, законодавець розмежовує довідку про результати повної перевірки декларації та документи, які можуть складатися у зв`язку з виявленням в діях суб`єкта декларування ознак адміністративного або кримінального правопорушення. Довідка оформлює результати здійснення заходу фінансового контролю та містить висновки НАЗК щодо дотримання суб`єктом декларування вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Протокол про адміністративне правопорушення та обґрунтований висновок складаються для реалізації інших повноважень НАЗК, пов`язаних із реагуванням на виявлені ознаки правопорушень та ініціюванням процедур притягнення особи до юридичної відповідальності.
Відображення у довідці висновків про наявність ознак адміністративного чи кримінального правопорушення є лише одним із результатів оцінки обставин, встановлених під час перевірки, та не визначає юридичної природи цього акта. Такі висновки самі по собі не надають особі процесуального статусу, який виникає у зв`язку зі складенням протоколу про адміністративне правопорушення або направленням обґрунтованого висновку до уповноважених органів.
Інакше кажучи, незалежно від змісту встановлених за результатами перевірки обставин довідка залишається актом, прийнятим у межах реалізації НАЗК владно-управлінських повноважень у сфері державного фінансового контролю щодо перевірки достовірності, повноти та своєчасності подання відомостей у декларації.
Не змінює правової природи довідки і подальше використання викладених у ній висновків для вжиття заходів, спрямованих на притягнення особи до юридичної відповідальності. Правова природа акта визначається характером повноважень, у межах яких його прийнято, метою ухвалення такого акта та змістом правовідносин, у яких він виник. Сам по собі факт використання цього акта іншими суб`єктами владних повноважень в межах інших процедур не трансформує його юридичної сутності.
Використання довідки як одного з джерел інформації під час складення протоколу про адміністративне правопорушення, підготовки обґрунтованого висновку чи здійснення інших передбачених законом заходів реагування свідчить лише про можливість врахування викладених у ній відомостей у межах інших самостійних процедур, правова природа яких є відмінною від правовідносин, у межах яких було складено таку довідку.
Додатковим нормативно-правовим підтвердженням цього висновку є приписи частини четвертої статті 51-1 Закону України «Про запобігання корупції», якими визначено, що проведення контролю та перевірки декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, не перешкоджають проведенню досудового розслідування та судового провадження у порядку, передбаченому КПК України.
Текстуальний аналіз цієї норми свідчить, що законодавець розмежовує правовідносини, пов`язані зі здійсненням НАЗК державного фінансового контролю, та правовідносини, пов`язані із здійсненням кримінального провадження. Контроль і перевірка декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, закон розглядає як самостійну форму реалізації повноважень НАЗК, яка існує незалежно від здійснення досудового розслідування чи судового розгляду в кримінальному провадженні.
Використання законодавцем формулювання «рішення, прийняті за їхніми результатами», фактично утверджує позицію, що рішення, ухвалені за результатами контрольних процедур, є окремими і самостійними актами, прийнятими за результатами реалізації контрольних повноважень НАЗК. При цьому Закон не містить положень, які б пов`язували юридичну природу або чинність таких актів із фактом початку досудового розслідування чи здійснення кримінального провадження.
Таким чином, законодавче застереження про те, що рішення НАЗК, прийняті за результатами перевірки декларацій, не перешкоджають здійсненню кримінального провадження, лише підкреслює самостійність відповідних правовідносин та результатів їхньої реалізації. Початок досудового розслідування або відкриття провадження у справі про адміністративне правопорушення не поглинає та не нівелює рішення НАЗК, не змінює їхньої правової природи та не позбавляє значення як самостійного результату здійснення контрольних повноважень НАЗК.
Щодо впливу подальшого притягнення особи до юридичної відповідальності на існування правовідносин між НАЗК та суб`єктом декларування
У цьому зв`язку підлягає оцінці підхід, відповідно до якого у разі виявлення НАЗК за результатами повної перевірки декларації ознак адміністративного або кримінального правопорушення правовідносини між НАЗК та суб`єктом декларування завершуються із складенням довідки, а подальші правові наслідки реалізуються виключно в межах провадження щодо притягнення особи до юридичної відповідальності.
Безумовно, складення та погодження довідки означає завершення контрольної процедури повної перевірки декларації. Водночас завершення такої процедури не свідчить про припинення правовідносин, що виникли між НАЗК та суб`єктом декларування, у зв`язку з прийняттям відповідного акта.
Як установлено, довідка про результати повної перевірки декларації зумовлює самостійні правові наслідки для суб`єкта декларування, які не обмежуються і не вичерпуються можливістю його подальшого притягнення до адміністративної чи кримінальної відповідальності. Висновки, викладені у довідці, можуть бути підставою для виникнення зобов`язальних, контрольних, дисциплінарних, кадрових та інших правових наслідків, а також впливати на права, свободи та законні інтереси суб`єкта декларування після завершення самої перевірки.
Отож відкриття кримінального провадження, складення протоколу про адміністративне правопорушення або вчинення інших дій, спрямованих на реалізацію механізмів юридичної відповідальності, не усуває юридичних наслідків довідки та не припиняє правового зв`язку між НАЗК і суб`єктом декларування щодо законності її складення.
Виникнення правовідносин, пов`язаних із притягненням особи до юридичної відповідальності, свідчить про появу нових самостійних матеріальних і процесуальних правовідносин за участю інших уповноважених суб`єктів (учасниками яких стають органи досудового розслідування, прокурор або суд). Проте такі правовідносини не замінюють і не поглинають правовідносини, що виникли між НАЗК та суб`єктом декларування, у зв`язку зі здійсненням фінансового контролю та прийняттям довідки за результатами повної перевірки декларації.
Отже, перехід до стадії реалізації механізмів юридичної відповідальності не припиняє правовідносин щодо законності довідки НАЗК про результати повної перевірки декларації. Такі правовідносини продовжують існувати доти, доки зберігаються правові наслідки відповідного акта та існує спір щодо правомірності реалізації НАЗК своїх владних управлінських повноважень.
Щодо юрисдикційної належності спорів про оскарження довідки
Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Наведене конституційне положення гарантує кожній особі право на судовий захист у разі виникнення спору щодо її прав, свобод чи законних інтересів.
Згідно зі статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
Зміст принципу спеціалізації судів полягає у забезпеченні розгляду кожної категорії спорів саме тим судом, до компетенції якого такі спори віднесені законом. Тому визначення належної юрисдикції здійснюється, виходячи із характеру спірних правовідносин, предмета спору та сутності права чи інтересу, за захистом якого звертається особа.
За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Зміст цього законодавчого положення вказує на те, що до компетенції адміністративних судів належать спори щодо будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, за винятком тих, щодо яких законом визначено інший порядок судового вирішення.
Як установлено, довідка про результати повної перевірки декларації є рішенням (індивідуальним актом) НАЗК, прийнятим у межах реалізації владно-управлінських повноважень у сфері державного фінансового контролю. Така довідка зумовлює самостійні правові наслідки для суб`єкта декларування, а спір щодо законності викладених у ній висновків та дотримання НАЗК вимог закону під час її складення виникає між особою та суб`єктом владних повноважень у зв`язку зі здійсненням останнім публічно-владних управлінських функцій.
Водночас законодавство не встановлює спеціального порядку судового оскарження довідки про результати повної перевірки декларації або викладених у ній висновків.
Таким чином, спір про оскарження довідки НАЗК про результати повної перевірки декларації є публічно-правовим спором, у розумінні пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Щодо меж судового контролю та співвідношення юрисдикцій
Встановлення адміністративної юрисдикції щодо спорів про оскарження довідки не усуває необхідності з`ясування питання співвідношення юрисдикцій у разі оскарження довідки НАЗК в порядку адміністративного судочинства за умови одночасного відкриття кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення (якщо в діях суб`єкта декларування виявлено ознаки правопорушення).
У зв`язку з цим виникає потреба визначення меж компетенції та обсягу судового контролю адміністративних судів під час перевірки законності довідки НАЗК, а також меж оцінки відповідних висновків судами, які вирішують питання про притягнення суб`єкта декларування до юридичної відповідальності.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо; добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом; пропорційно; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно.
Наведене свідчить, що предметом судового контролю в адміністративному процесі є законність реалізації НАЗК наданих йому контрольних функцій та відповідність прийнятого за їх результатами рішення (довідки) встановленим законом критеріям належного урядування.
Під час розгляду такого спору адміністративний суд перевіряє, чи діяло НАЗК на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначених Конституцією та законами України, чи дотримано процедуру повної перевірки декларації, чи були встановлені всі обставини, що мають значення для прийняття рішення, чи є висновки НАЗК обґрунтованими, чи дотримано принципи безсторонності, добросовісності, пропорційності та розсудливості, передбачені частиною другою статті 2 КАС України.
Метою такого судового контролю є захист прав, свобод та інтересів суб`єкта декларування у його публічно-правових відносинах з державою від порушень та свавільних дій з боку НАЗК як суб`єкта владних повноважень, а також відновлення порушеного правового статусу особи у разі встановлення протиправності оскаржуваного акта.
Розгляд справ про адміністративні правопорушення, пов`язані з корупцією (зокрема, що передбачені статтями 172-4 - 172-9 КУпАП), за результатами складених уповноваженими особами НАЗК протоколів, відповідно до статті 221 та пункту 1 частини першої статті 255 КУпАП, належить до юрисдикції відповідних місцевих загальних судів.
Згідно з частиною першою статті 245 КУпАП завданням провадження в справах про адміністративні правопорушення є своєчасне, всебічне, повне і об`єктивне з`ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом, забезпечення виконання винесеної постанови, а також виявлення причин та умов, що сприяють вчиненню адміністративних правопорушень, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності.
Відповідно до статті 280 КУпАП орган (посадова особа) під час розгляду справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Отже, предметом судового розгляду у провадженні про адміністративне правопорушення є встановлення наявності чи відсутності в діях особи складу адміністративного правопорушення та вирішення питання про притягнення її до адміністративної відповідальності.
Розглядаючи таку справу, суд загальної юрисдикції перевіряє фактичні обставини, на яких ґрунтується обвинувачення у вчиненні адміністративного правопорушення, оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю (стаття 252 КУпАП), встановлює наявність передбачених законом підстав для застосування до особи заходів адміністративної відповідальності.
Метою цього контролю є захист правопорядку, забезпечення законності, з`ясування вини особи та застосування заходів адміністративного стягнення або закриття провадження у справі за відсутності події і складу правопорушення.
Розгляд кримінальних проваджень щодо кримінальних правопорушень, пов`язаних з недостовірним декларуванням (зокрема, передбачених статтями 366-2, 366-3 КК України), відповідно до положень статей 32, 33-1 КПК України, належить до юрисдикції Вищого антикорупційного суду як спеціального судового органу в системі судоустрою України, за наявності хоча б однієї з умов, передбачених пунктами 1-3 частини п`ятої статті 216 цього Кодексу, та місцевим загальним судам.
Згідно з частиною першою статті 2 КПК України завданнями кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.
Відповідно до частини першої статті 91 КПК України у кримінальному провадженні підлягають доказуванню, зокрема: подія кримінального правопорушення (час, місце, спосіб та інші обставини вчинення кримінального правопорушення); винуватість обвинуваченого у вчиненні кримінального правопорушення, форма вини, мотив і мета вчинення кримінального правопорушення; вид і розмір шкоди, завданої кримінальним правопорушенням, а також розмір процесуальних витрат; обставини, які впливають на ступінь тяжкості вчиненого кримінального правопорушення, характеризують особу обвинуваченого, обтяжують чи пом`якшують покарання, які виключають кримінальну відповідальність або є підставою закриття кримінального провадження;
З наведеного слідує, що предметом судового дослідження у кримінальному судочинстві є кримінально-правова кваліфікація діяння особи, встановлення всіх елементів складу кримінального правопорушення на підставі доказів, зібраних уповноваженими органами досудового розслідування.
Суд оцінює кожний доказ з точки зору належності, допустимості та достовірності, а сукупність доказів - достатності та взаємозв`язку для прийняття відповідного процесуального рішення. Таку оцінку суд здійснює за внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному та неупередженому дослідженні всіх обставин кримінального провадження (частина перша статті 94 КПК України). Згідно з частиною другою статті 94 КПК жоден доказ не має наперед встановленої сили.
Метою зазначеного судового контролю є встановлення наявності чи відсутності в діях особи складу кримінального правопорушення, ухвалення справедливого судового рішення (виправдувального або обвинувального вироку) та захист інтересів суспільства і держави від проявів корупції.
Аналіз викладеного дозволяє зробити висновок, що адміністративний суд, суд у справі про адміністративне правопорушення та суд, який здійснює кримінальне провадження, реалізують різні за своїм змістом, завданнями та процесуальним призначенням форми судового контролю.
Адміністративний суд перевіряє законність реалізації НАЗК наданих йому владних повноважень та правомірність прийнятого за результатами перевірки індивідуального акта з урахуванням критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України.
Суд у провадженні про адміністративне правопорушення вирішує питання про наявність або відсутність складу адміністративного правопорушення, винуватість особи та наявність підстав для застосування до неї адміністративного стягнення.
Суд у кримінальному провадженні встановлює, чи доведено вчинення особою кримінального правопорушення, чи наявні всі елементи його складу та чи існують підстави для притягнення особи до кримінальної відповідальності.
У межах кожної з цих юрисдикцій здійснюється захист різних прав.
Адміністративний суд захищає права, свободи та законні інтереси особи від незаконних дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень (НАЗК), перевіряючи законність і обґрунтованість владного акта.
Суд у справі про адміністративне правопорушення вирішує питання про притягнення (або непритягнення) особи до адміністративної відповідальності.
Суд кримінальної юрисдикції встановлює винуватість особи у вчиненні кримінального діяння.
Водночас важливо враховувати, що ні суд у справі про адміністративне правопорушення, ні суд кримінальної юрисдикції, не наділені повноваженнями щодо здійснення самостійного судового контролю за законністю діяльності НАЗК під час проведення повної перевірки декларації, перевірки дотримання встановленої законом процедури такої перевірки чи вирішення питання про правомірність індивідуального акта НАЗК як акта суб`єкта владних повноважень.
Та обставина, що відомості, відображені у довідці НАЗК про результати повної перевірки декларації, можуть одночасно бути предметом судового дослідження у провадженні про адміністративне правопорушення або у кримінальному провадженні, не свідчить про тотожність предмета відповідних судових проваджень.
Указане означає, що одні й ті самі юридичні факти можуть породжувати різні правовідносини та, відповідно, бути предметом оцінки в межах різних судових процедур. Водночас у кожному з таких проваджень зазначені обставини досліджуються з різною процесуальною метою та для вирішення різних за своєю правовою природою питань.
Так, у кримінальному провадженні або провадженні у справі про адміністративне правопорушення відповідні обставини підлягають дослідженню для встановлення наявності чи відсутності складу правопорушення, винуватості особи та підстав для притягнення її до юридичної відповідальності. В адміністративному судочинстві - для перевірки законності реалізації НАЗК наданих йому владних управлінських повноважень, дотримання встановленої процедури проведення повної перевірки декларації та обґрунтованості висновків, викладених у довідці, складеній за її результатами.
Відповідно, навіть, якщо в межах кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення судом надається оцінка відомостям, викладеним у довідці НАЗК, така оцінка здійснюється не як перевірка законності самої довідки та не як форма контролю за дотриманням НАЗК вимог законодавства під час проведення повної перевірки декларації, а як оцінка доказової інформації для цілей вирішення питання про юридичну відповідальність особи.
У кримінальному провадженні або провадженні у справі про адміністративне правопорушення, у разі, якщо така довідка стає додатком до протоколу про адміністративне правопорушення або обґрунтованого висновку, суди оцінюють її виключно як носій відомостей про певні фактичні обставини, що підлягають перевірці та оцінці судом у сукупності з іншими доказами у справі, при цьому не має наперед встановленої сили.
Таким чином, одночасне існування адміністративного провадження, провадження у справі про адміністративне правопорушення та кримінального провадження не створює конкуренції судових юрисдикцій, оскільки в межах кожної з них здійснюється захист різних прав та вирішуються різні юридичні питання.
Наявність кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення не усуває необхідності у здійсненні самостійного судового контролю за законністю довідки про результати повної перевірки декларації як акта індивідуальної дії, прийнятого суб`єктом владних повноважень у межах реалізації контрольних функцій держави.
Інакше кажучи, існування кримінального провадження чи провадження про адміністративне правопорушення не створює альтернативного механізму судового контролю за діяльністю НАЗК.
Щодо обмеження права на оскарження довідки НАЗК у зв`язку з наявністю кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення
Позбавлення особи можливості оскаржити довідку НАЗК з підстав існування кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення фактично означає виключення відповідного акта індивідуальної дії з-під самостійного судового контролю. Такий підхід не узгоджується з приписами статей 8 та 55 Конституції України.
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Зазначений принцип передбачає, що державна влада не може бути виведена з-під судового контролю, будь-яке втручання держави у правову сферу особи повинно підлягати перевірці незалежним судом, а сама особа має бути забезпечена ефективним засобом захисту від свавільних дій та рішень з боку органів влади. Судовий контроль є ключовим елементом забезпечення підзвітності суб`єктів владних повноважень, дотримання ними визначених законом процедур, недопущення свавільного здійснення владних повноважень та ефективного захисту прав і законних інтересів особи.
У контексті цього принципу стаття 55 Конституції України встановлює, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Розвиваючи це положення, Конституційний Суд України у Рішенні від 25 грудня 1997 року № 9-зп зазначив, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист. Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене.
Зазначений конституційний імператив відображений і в частині четвертій статті 6 КАС України, яка забороняє відмову в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, що регулює спірні відносини.
Конституційний Суд України також неодноразово наголошував, що будь-яке обмеження права на доступ до суду повинно бути прямо передбачене законом, переслідувати легітимну мету, бути обумовленим суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційним та обґрунтованим.
Водночас ні Закон України «Про запобігання корупції», ні КАС України, ні положення КУпАП або КПК України, не містять норм, які б пов`язували можливість судового оскарження довідки НАЗК, складеної за результатами повної перевірки декларації, з відсутністю кримінального провадження чи провадження у справі про адміністративне правопорушення або передбачали обмеження або виключення права на її оскарження після порушення процедури про притягнення особи до юридичної відповідальності.
З огляду на викладене сам факт порушення кримінального провадження або провадження про адміністративне правопорушення не може бути підставою для обмеження права особи на самостійне оскарження довідки про результати повної перевірки декларації. Така довідка має самостійне юридичне значення, породжує безпосередні правові наслідки та продовжує впливати на права й законні інтереси суб`єкта декларування.
Виключення діяльності НАЗК з-під судового контролю лише через те, що матеріали, складені на підставі довідки, стали процесуальною передумовою для ініціювання кримінального провадження або провадження про адміністративне правопорушення, фактично надає імунітет від судового контролю частині владної діяльності держави.
Як констатовано, законність здійснення НАЗК контрольних повноважень, дотримання процедури перевірки декларації та обґрунтованість висновків, викладених у довідці, не становлять і можут становити самостійного предмета розгляду у кримінальному провадженні або провадженні у справі про адміністративне правопорушення. За відсутності адміністративного судового контролю відповідні питання опиняються поза судовим контролем, що нівелює конституційні гарантії права на судовий захист та принцип верховенства права.
Окрім того, відтермінування судового контролю за законністю довідки НАЗК до завершення кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення не узгоджується з вимогами статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо забезпечення ефективного засобу юридичного захисту.
Ефективність засобу юридичного захисту передбачає не лише право на доступ до суду, а й можливість своєчасного отримання судового рішення, здатного усунути порушення права або запобігти подальшому негативному впливу оскаржуваного акта.
Відтермінування оскарження, зумовлене очікуванням завершення іншого провадження, нівелює сутність права на ефективний судовий захист. Протягом досудового розслідування, судового розгляду кримінальної справи чи розгляду справи про адміністративне правопорушення довідка продовжує впливати на правове становище особи, спричиняючи дисциплінарні, кадрові, репутаційні та інші негативні наслідки. За таких умов особа фактично позбавляється можливості своєчасно захистити свої права та законні інтереси у встановленому законом порядку.
Отже, наявність кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення не може бути підставою для виключення довідки про результати повної перевірки декларації з-під адміністративного судового контролю, відмови у доступі до суду чи відкладення перевірки її законності до завершення інших проваджень.
Резюмуючи викладене, на підставі конституційних гарантій права на судовий захист та системного тлумачення положень КАС України у взаємозв`язку з нормами КУпАП, КПК України, слід дійти висновку, що виявлення в діях суб`єкта декларування ознак адміністративного або кримінального правопорушення або відкриття кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення не змінює адміністративно-правової природи довідки НАЗК як індивідуального акта суб`єкта владних повноважень, який може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства, і не виключає права такої особи на його самостійне оскарження.
За таких обставин адміністративні суди зобов`язані здійснювати судовий контроль за законністю такої довідки та перевіряти її відповідність критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, незалежно від наявності чи відсутності пов`язаних із нею кримінальних проваджень або проваджень у справах про адміністративні правопорушення.
Водночас помилково вважати, що якщо довідка стала частиною матеріалів кримінального провадження, то вона не може бути предметом оскарження до адміністративного суду, оскільки на неї, відповідно до приписів статті 222 КПК України розповсюджується особливий режим доступу (недопустимість розголошення відомостей досудового розслідування).
Такий підхід грунтується на ототожненні довідки НАЗК з доказами, отриманими або створеними безпосередньо в межах досудового розслідування. Натомість довідка є результатом самостійної контрольної процедури, що здійснюється НАЗК у межах реалізації його владних управлінських функцій поза межами кримінального провадження.
Також, у випадку виявлення в діях особи ознак кримінального правопорушення, НАЗК скеровує до уповноважених органів досудового розслідування обґрунтований висновок, а не саму довідку. Це означає, що така довідка не є процесуальним документом, який безумовно приєднується до матеріалів кримінального провадження.
Факт долучення довідки НАЗК до матеріалів кримінального провадження (як додаток до обгрунтованого висновку) сам по собі не означає автоматичного поширення на її зміст режиму, передбаченого статтею 222 КПК України. Як зазначалося, така довідка підлягає оприлюдненню на офіційному вебсайті НАЗК, тобто за правовою природою вона є документом, що містить публічну інформацію з моменту її затвердження. Факт долучення документа до матеріалів кримінального провадження не нівелює такої його юридичної властивості.
Крім того, необхідно зважати на те, що право на судовий захист та оскарження акта суб`єкта владних повноважень не може бути обмежене лише через факт долучення цього акта до матеріалів кримінального провадження та поширення на нього особливого режиму доступу.
Викладене корелюється з положеннями частини четвертої статті 21 КПК України, відповідно до якої, якщо інше не передбачено цим Кодексом, здійснення кримінального провадження не може бути перешкодою для доступу особи до інших засобів правового захисту, якщо під час кримінального провадження порушуються її права, гарантовані Конституцією України та міжнародними договорами України.
Зазначена процесуальна норма прямо підтверджує, що здійснення кримінального провадження не може бути підставою для обмеження доступу особи до інших передбачених законом засобів судового захисту, зокрема до адміністративного суду. Відкриття та здійснення кримінального провадження не припиняє дії конституційних гарантій права на судовий захист і не виключає можливості самостійного оскарження рішень суб`єктів владних повноважень у порядку, встановленому КАС України.
Отже, судова палата з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду, дослідивши юридичні (правові) висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 23 листопада 2023 року у справі №520/25012/21 та від 19 лютого 2026 року у справі №160/30949/24 про те, що у разі наявності кримінального провадження або провадження у справі про адміністративне правопорушення, пов`язаних з результатами проведеної НАЗК перевірки декларації особи, довідка про результати проведення такої перевірки не може бути оскаржена окремо в порядку адміністративного судочинства, уважає за необхідне відступити від указаних висновків та надалі застосовувати такі юридичні (правові) висновки :
Отже, з огляду на її правову природу як індивідуального акта суб`єкта владних повноважень та відсутність спеціального порядку судового контролю за законністю дій НАЗК при здійсненні повної перевірки декларації, така довідка може бути самостійним предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства на предмет її відповідності критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України.
Повертаючись до обставин цієї справи, необхідно нагадати, що спір у цій справі виник у зв`язку із складенням НАЗК довідки від 03 січня 2025 року №10/25 про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2022 рік, поданої ОСОБА_1 , депутатом Одеської обласної ради.
У зазначеній довідці НАЗК зафіксувало, що під час подання зазначеної декларації позивач порушив вимоги підпунктів 1, 2, 7, 8 частини першої статті 46 Закону України «Про запобігання корупції», оскільки відобразив в декларації недостовірні та неточні відомості, а також відомості, які не вдалося перевірити.
Як убачається зі змісту позовної заяви, звертаючись до суду, ОСОБА_1 стверджував, що НАЗК під час проведення повної перевірки декларації не дотрималося вимог Порядку № 26/21, а висновки, викладені у довідці, не відповідають фактичним обставинам справи та не ґрунтуються на належному правовому підґрунті.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції, зіславшись на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 23 листопада 2023 року у справі № 520/25012/21, дійшов висновку, що правомірність оскаржуваної довідки не може бути предметом перевірки в порядку адміністративного судочинства, оскільки на її підставі вирішується питання щодо притягнення позивача до кримінальної відповідальності, а оцінка виявленим НАЗК порушенням має бути надана судом під час розгляду відповідного кримінального провадження.
Застосовуючи наведені правові висновки до обставин цієї справи, Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції помилково ототожнив питання судового контролю за законністю довідки НАЗК із питанням оцінки наявності підстав для притягнення позивача до кримінальної відповідальності. Внаслідок такого помилкового підходу суд апеляційної інстанції безпідставно дійшов висновку про відсутність адміністративної юрисдикції щодо цього спору та неправомірно закрив провадження у справі.
Отже, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконної постанови, яка перешкоджає подальшому розгляду справи по суті та підлягає скасуванню.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Оскільки у цій справі порушення норм матеріального та процесуального права допущено саме судом апеляційної інстанції під час вирішення питання про наявність підстав для закриття провадження у справі, оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню з направленням справи до цього ж суду для продовження розгляду.
Таким чином, касаційну скаргу необхідно задовольнити, постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року - скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Красінська Ольга Вікторівна, задовольнити.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2025 року у справі № 420/3078/25 скасувати.
Направити справу № 420/3078/25, за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, про визнання протиправними та скасування пунктів довідки, зобов`язання вчинити певні дії для продовження розгляду до П`ятого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
Постанова ухвалена з окремою думкою.
Суддя-доповідач А. Г. Загороднюк
Судді М. В. Білак
І. В. Дашутін
Л. О. Єресько
А. В. Жук
О. В. Кашпур
В. Е. Мацедонська
Ж. М. Мельник-Томенко
О. Р. Радишевська
М. І. Смокович
В. М. Соколов
С. А. Уханенко
_03_03.png)