ВЕРХОВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 лютого 2024 року

м. Київ

справа № 160/10310/20

адміністративне провадження № К/9901/44982/21

Верховний Суд у складі суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В. М.,

суддів Берназюка Я. О., Бучик А. Ю., Єзерова А. А., Рибачука А. І., Стародуба О. П., Стеценка С. Г., Тацій Л. В., Чиркіна С. М., Шарапи В. В.

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Державного підприємства «Кривбасшахтозакриття»

на рішення Дніпровського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року (суддя Рищенко А. Ю.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року (колегія у складі суддів Кругового О. О., Прокопчук Т. С., Шлай А. В.)

у справі № 160/10310/20

за позовом Державного підприємства «Кривбасшахтозакриття»

до Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області

про визнання протиправними та скасування пунктів припису.

І. СУТЬ СПРАВИ

У цій справі вирішується питання про дотримання природоохоронного законодавства ДП «Кривбасшахтозакриття» під час скидання надлишкових зворотних вод без дозволу на спеціальне водокористування.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

1. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1410-р «Про запобігання виникненню аварійної ситуації на ставку-накопичувачу, розташованому на території Широківського району Дніпропетровської області»з метою запобігання виникненню аварійної ситуації на гідротехнічних спорудах Криворізького басейну дозволено до 1 березня 2020 р. скидання зі ставка-накопичувача, розташованого на території Широківського району Дніпропетровської області, надлишків зворотних вод у р. Інгулець згідно з індивідуальним регламентом періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років. Контроль за виконанням вимог цього регламенту покладено на Державну екологічну інспекцію та Державне агентство рибного господарства.

2. У період із 24.01.2020 по 28.02.2020 Державна екологічна інспекція у Дніпропетровській області провела позаплановий державний нагляд (контроль) Державного підприємства «Кривбасшахтозакриття».

3. Згідно з направленням на здійснення державного нагляду (контролю) (позапланового заходу) від 22.01.2020 № 4-598-10-3 підстави для здійснення контролю: розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1410-р, доручення Державної екологічної інспекції України 13.01.2020 № 15; предмет контролю: здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років зі ставка-накопичувача балки Свистунова в р. Інгулець та здійснення спостережень за впливом на р. Інгулець скидання надлишків вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років шляхом проведення інструментально-лабораторних вимірювань показників складу та властивостей, у тому числі забруднюючих речовин, у межах уповноваження на право виконання цих вимірювань.

4. За результатами позапланового контролю складено акт № 128/10/20 від 28.02.2020, яким встановлено такі порушення:

- провадження діяльності, пов`язаної з акумуляцією надлишків зворотних вод у ставку-накопичувачі балки Свистунова та їх скиданням у р. Інгулець здійснюється без документа дозвільного характеру - Висновку з оцінки впливу на довкілля (ст. 3, 9 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», ст. 51 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», пункту 4 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності»);

- здійснення спеціального водокористування в частині скидання забруднюючих речовин із надлишками зворотних вод зі ставка-накопичувача балки Свистунова у р. Інгулець без документа дозвільного характеру - Дозволу на спеціальне водокористування (п. 9 ст. 44, ст. 48, 49 Водного кодексу України, п. 70 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», лист Державного агентства водних ресурсів України від 11.05.2018 № 2795/9/11-18 «Щодо дозволу на спеціальне водокористування», п. 15, 17 Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1995 № 465 (із змінами);

- експлуатація ставка-накопичувача балки Свистунова здійснюється не за цільовим призначенням, а саме: відбувається його наповнення не лише шахтними, а й стічними, зливовими та дренажними водами (ст. 74 Водного кодексу України);

- нездійснення державного обліку водокористування шляхом подання Звіту про використання води за формою № 2ТП-водгосп (річна) (п. 7 ст. 44 Водного кодексу України, п. 1.3, 1.4 Порядку ведення державного обліку водокористування, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 16.03.2015 № 78, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 03.04.2015 за № 382/26827);

- не здійснюється контроль за якістю зворотних вод, що надходять до ставка-накопичувача балки Свистунова (п. 7 ст. 44 Водного кодексу України);

- інформація щодо розроблення Плану заходів з охорони навколишнього природного середовища на 2020 рік не надана (п. «б» ст. 10, п. «ж» ст. 19, п. «б» ст. 40 Закону України «Про охорону навколишнього середовища»);

- за результатами інспекційного контролю зафіксовано перевищення розрахункових показників якості води в контрольних створах відповідно до індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років, а саме: у створі вище скиду зі ставка накопичувача балки Свистунова: за сульфатами - в 1,1- 2,3 рази, сухим залишком - в 1,1 рази, нітратами - в 1,1- 2,2 рази, завислими речовинами - в 1,4- 1,8 рази ХСК - в 1,2 - 2,2 рази, хлоридами - в 1-1,2 рази; у створі нижче скиду зі ставка накопичувана балки Свистунова: за сульфатами - в 1,1 рази, сухим залишком - в 1,1 рази, нітратами - в 1,2 рази, завислими речовинами - в 1,1 рази, ХСК - в 1,4- 1,7 рази (ст. 44 Водного кодексу України, умови індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років);

- відповідно до п. 5 розд. 12 індивідуального регламенту скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років підприємство не надало узагальненої інформації в паперовому вигляді щодо вмісту забруднюючих речовин на скиді надлишків зворотних вод із ставка накопичувана балки Свистунова, вище скиду та нижче скиду, у тому числі: за дні відбору 03- 04.02.2020, 06.02.2020, 17- 18.02.2020, 20- 21.02.2020, 24- 25.02.2020, 27- 28.02.2020; повний аналіз за дні відбору 19.02.2020, 26.02.2020 (ст. 8, 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

5. 06.03.2020 Державна екологічна інспекція у Дніпропетровській області винесла припис № 81/10/20 (далі - Припис), яким приписано:

(1) провадження діяльності, пов`язаної з акумуляцією надлишків зворотних вод у ставку-накопичувачу балки Свистунова та їх скиданням у р. Інгулець здійснювати на підставі документа дозвільного характеру - Висновку з оцінки впливу на довкілля;

(2) спеціальне водокористування у частині скидання забруднюючих речовин із надлишками зворотних вод із ставка-накопичувача балки Свистунова та скиданням у р. Інгулець здійснювати на підставі документа дозвільного характеру - Дозволу на спеціальне водокористування;

(3) експлуатацію ставка-накопичувача балки Свистунова здійснювати за цільовим призначенням;

(4) забезпечити ведення державного обліку водокористування та подання в установленому порядку Звіту про використання води за формою № 2ТП-водгосп (річна);

(5) надати інформацію щодо розроблення Плану заходів з охорони навколишнього природного середовища на 2020 рік;

(6) вживати заходи щодо забезпечення дотримання розрахункових показників якості води в контрольних створах відповідно до індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період під час регламентного скидання;

(7) надати в повному обсязі узагальнену інформацію у паперовому вигляді щодо вмісту забруднюючих речовин на скиді надлишків зворотних вод із ставка накопичувача балки Свистунова та тимчасових контрольних створах на річці Інгулець із врахуванням періодичності відбору, яка визначена у регламенті 2019- 2020 років.

6. 19.03.2020 ДП «Кривбасшахтозакриття» подало до т. в. о. Голови Державної екологічної інспекції України скаргу на Припис № 81/10/20 від 06.03.2020.

7. 13.04.2020 Державна екологічна інспекція України листом № 2747/2.4/7-20 відмовила ДП «Кривбасшахтозакриття» у задоволенні скарги.

8. 28.08.2020 ДП «Кривбасшахтозакриття» звернулося до суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області, в якому просило визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 3, 4, 5, 6 припису відповідача від 06.03.2020 № 81/10/20.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9. Позивач вважає, що Державна екологічна інспекція у Дніпропетровській області протиправно встановила порушення, передбачені пунктами 1, 2, 3, 4, 5, 6 Припису від 06.03.2020 № 81/10/20. Позивач не є суб`єктом спеціального водокористування, оскільки не здійснює забору води з водойми. Відтак вимоги припису є безпідставними.

10. Відповідач проти позову заперечив. Зазначив, що за результатом перевірки додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів ДП «Кривбасшахтозакриття» були виявлені численні порушення вимог нормативних актів у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, про що складено відповідний акт.

Крім цього, відповідач зауважив, що порушення, встановлені пунктами 1, 2, 3, 4, 5, 6 припису від 06.03.2020 № 81/10/20, не усунуто.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Дніпровський окружний адміністративний суд рішенням від 25.01.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021, відмовив у задоволенні позову.

12. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що позивач як водокористувач вчинив низку порушень вимог чинного законодавства, у зв`язку із чим оскаржувані пункти припису є правомірними.

13. Зокрема, щодо п. 1 припису суд дійшов висновку, що відповідно до п. 13 ч. 3 ст. 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля»до другої категорії видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають оцінці впливу на довкілля, належить господарська діяльність, що призводить до скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, та забір води з водних об`єктів за умови, що водозабір підземних вод перевищує 300 кубічних метрів на добу.

Незважаючи на викладене, позивач під час перевірки не надав висновок оцінки впливу на довкілля, що відповідно є порушенням вимог п. 13 ч. 3 ст. 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».

Суд відхилив твердження позивача щодо того, що предметом позапланового заходу контролю було додержання вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років зі ставка накопичувача балки Свистунова в р. Інгулець, а не провадження позивачем діяльності на підставі Висновку з оцінки впливу на довкілля, оскільки індивідуальним регламентом передбачено провадження позивачем діяльності, пов`язаної з акумуляцією надлишків зворотних вод у ставку-накопичувачу балки Свистунова та їх скиданням у р. Інгулець, що відповідно свідчить про необхідність обов`язкової наявності в позивача Висновку з оцінки впливу на довкілля.

Суд також відхилив твердження позивача щодо того, що п. 1 спірного Припису вже був предметом перевірки, яку проводила Державна екологічна інспекція України у період із 09.12.2019 по 13.12.2019 та склала припис від 18.12.2019 № 2/4-7, оскільки винесений Державною екологічною інспекцією України припис № 2/4-7 від 18.12.2019 в жодному разі не стосується припису цієї інспекції від 06.03.2020 № 81/10/20.

14. Щодо п. 2 припису суд дійшов висновку, що ДП «Кривбасшахтозакриття» здійснює спеціальне водокористування без дозволу на спеціальне водокористування.

15. Щодо п. 3 припису суд констатував, що експлуатація ставка-накопичувача балки Свистунова здійснюється не за цільовим призначенням, а саме: відбувається його наповнення не лише шахтними, а й стічними, зливовими та дренажними водами, що є порушенням ч. 3 ст. 74 Водного кодексу України. Це підтверджується результатами інструментально-лабораторного контролю Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області, що наведені в таблиці 1 до Акта перевірки № 128/10/20 від 28.02.2020. Наведені факти підтверджують обґрунтованість п. 3 оскаржуваного Припису.

16. Щодо п. 4 припису судом встановлено, що ДП «Кривбасшахтозакриття» є водокористувачем, який здійснює спеціальне водокористування, а отже повинно подавати звіт про використання води за формою № 2ТП-водгосп (річна).

Суд відхилив доводи позивача про те, що ДП «Кривбасшахтозакриття» не здійснює діяльність, зазначену в пункті 1.5 Порядку ведення державного обліку водокористування, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 16.03.2015 № 78, оскільки цим пунктом встановлено лише вичерпний перелік водокористувачів, стосовно яких систематизуються дані під час державного обліку водокористування. Посилання на відсутність обов`язку в ДП «Кривбасшахтозакриття» подавати звіт про використання води за формою № 2ТП-водгосп (річна) у зв`язку з тим, що він не належить до переліку водокористувачів, стосовно яких систематизуються дані під час державного обліку водокористування, не знайшли правового підтвердження.

17. Щодо п. 5 припису суд зауважив, що пунктом 12 Порядку та організації системи контролю за дотриманням вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років передбачено вживання організаційних заходів (у тому числі й додаткових). Водночас на момент перевірки підприємство не надало інформації щодо розроблення Плану заходів з охорони навколишнього природного середовища на 2020 рік.

Наведені факти підтверджують обґрунтованість п. 5 оскаржуваного Припису.

18. Щодо п. 6 припису суд узяв до уваги, що на момент проведення перевірки були зафіксовані перевищення розрахункових показників якості води в контрольних створах, що є невиконанням вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років.

19. Суд апеляційної інстанції додатково обґрунтував мотиви відхилення апеляційної скарги в частині доводів про відсутність досконалого правового регулювання питання отримання дозволу на водокористування при поводженні із шахтними водами.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що вимога отримання дозволу на спеціальне водокористування підприємствам, що здійснюють викиди у водні об`єкти, прямо встановлена Водним кодексом України. Отже, позивач зобов`язаний отримати відповідний дозвіл. Той факт, що питання поводження із шахтними водами обговорюється робочою групою, не може звільняти позивача від виконання ним обов`язків, покладених на водокористувача.

Щодо посилань позивача на неврахування судом правових позицій Верховного Суду, викладених у судових рішеннях від 16.06.2021 в справі № 826/4704/16, від 09.06.2021 в справі № 815/546/17, від 05.02.2021 в справі № 160/4347/19, від 23.12.2020 в справі № 815/132/17, суд апеляційної інстанції зазначив, що предмети розгляду у вказаних справах різняться з предметом оскарження в цій справі, відтак висновки Верховного Суду в зазначених справах не можуть бути враховані під час розгляду згаданої справи.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20. У касаційній скарзі позивач посилається на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Дніпровського окружного адміністративного суду від 25.01.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06.10.2021, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

21. Позивач навів декілька підстав касаційного оскарження, а саме:

(А) суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо повноважень посадових осіб органу державного нагляду (контролю) та з`ясування питань під час здійснення планової перевірки, викладених у постановах Верховного Суду від 11.02.2021 в справі № 922/1816/20, від 16.07.2020 в справі № 826/540/16, від 08.06.2021 в справі № 640/4984/19, від 27.04.2021 в справі № 420/1487/19.

(Б) відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах у питаннях:

- повноважень органу державного нагляду (контролю) під час проведення позапланового заходу за доручення Прем`єр-міністра України з`ясовувати питання, які не зазначені у розпорядженні Кабінету Міністрів України, зокрема з`ясовувати питання щодо розроблення планів заходів, подання звітів та перевірки дозвільних документів планової діяльності підприємства (дозволів на спеціальне водокористування, висновок із оцінки впливу на довкілля);

- проведення скиду надлишків зворотних вод згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1410-р «Про запобігання виникнення аварійної ситуації на ставку-накопичувачу, розташованого на території Широківського району Дніпропетровської області» та обов`язкового отримання дозволу на спеціальне водокористування.

Відповідач на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України № 1410-р, доручення Державної екологічної інспекції України від 13.01.2020 №15, наказу Держекоінспекції у Дніпропетровській області від 22.01.2020 № 49-П був зобов`язаний у період із 24.01.2020 до 28.02.2020 провести позаплановий державний нагляд (контроль) за додержанням вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років і здійснити спостереження за впливом на річку Інгулець скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в цей же період.

Суди попередніх інстанцій не врахували цього, дійшли помилкового висновку, що підставами позапланової перевірки було виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю).

Позивач вважає, що порушено вимоги абз. 10 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яким передбачено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

(В) Суд неправильно застосував норми матеріального права та дійшов помилкових висновків щодо правомірності оскаржуваних пунктів припису. Зокрема:

- щодо п. 1: оцінка впливу на довкілля обов`язкова для новостворених або реконструйованих об`єктів. Натомість ставок уведено у тимчасову експлуатацію в 1976 році, до набрання чинності Законом України «Про оцінку впливу на довкілля». Відповідно вимога 1 припису є незаконною та суперечить п. 2 ст. 17 вказаного Закону.

Крім того, Держекоінспекція України вже вносила припис від 18.12.2019 № 2/4-7 з такою самою вимогою. Проте Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 20.10.2020 в справі № 160/1611/20 визнав протиправним і скасував пункт 2 припису від 18.09.2019, а Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 25.03.2021 рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Заявою від 28.12.2022 позивач повідомив Верховний Суд, що вимоги контролюючого органу, викладені в пунктах 1- 6 припису від 06.03.2020 № 81/10/20, встановлені під час планової перевірки Державної екологічної інспекції України та викладені в приписі від 18.12.2019 № 2/4-7, визнано протиправними та скасованими повністю, частково судом першої інстанції, частково - постановою Верховного Суду в справі № 160/1611/20.

- щодо п. 2: не враховано, що Уряд надав дозвіл на здійснення дозованого (регульованого) скидання надлишків зворотних вод у р. Інгулець до 01.03.2020, а також здійснення обов`язкового заходу з промивання русла та заходів із загального екологічного оздоровлення річки за рахунок власних коштів гірничорудних підприємств Кривбасу. Рішення Уряду прийняте для уникнення аварійної ситуації на гідротехнічних спорудах Криворізького басейну, яка може виникнути через надмірне накопичення надлишків зворотних вод.

Спеціальне водокористування є комплексом дій, який включає забір води, її використання в результаті господарської діяльності та подальше скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти.

Однак ДП «Кривбасшахтозакриття» не здійснює спеціального водокористування в розумінні ст. 48 Водного кодексу України, зокрема не здійснює забір води з водних об`єктів та її використання.

Основними видами діяльності Підприємства є відведення та акумуляція шахтних вод (забезпечення захисту гірничорудних підприємств Криворізького басейну), забезпечення захисту від підтоплення підприємств Криворізького басейну, проведення робіт з відкачування шахтних вод (п. 3.2 Статуту).

Відповідно до «Обстеження технічного стану ставка-накопичувача шахтних вод у балці Свистунова у 2016 році та паспортизація споруд», виконаного ПАТ «УКРВОДПРОЕКТ» у 2017 році, визначено тип накопичувача - штучна гідротехнічна споруда-ставок для акумуляції шахтних вод. Відмінність цього ставка-накопичувача від інших аналогічних споруд складування промислових відходів та хвостів полягає в тому, що ставок-накопичувач у балці Свистунова (ємність) наповнюється шахтними (зворотними) водами інших cy6'єктів господарювання, зокрема гірничорудних підприємств Кривбасу (ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат», ПАТ «АрселорМіттал Кривий Piг», ПpAT «Центральний гірничо-збагачувальний комбінат», ПpAT «Cyxa Балка»), i в міжвегетаційний період року здійснюється cкид для запобігання виникненню аварійної ситуації на ставку-накопичувачу шахтних вод у балці Свистунова та недопущення виникнення низки надзвичайних ситуацій і техногенних катастроф. Дозвіл на скид надається гірничорудним підприємствам та виконується на підставі щорічного розпорядження KMУ згідно з індивідуальним регламентом періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період та здійснюється як протиаварійний захід. У свою чергу ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат», ПАТ «АрселорМіттал Кривий Рiг», ПpAT «Центральний гірничо-збагачувальний комбінат› і ПpAT «Cyxa Балка» мають дозволи на спеціальне водокористування, здійснюють забір води, використовують у виробництві з метою видобутку руди, здійснюють скид на підставі розпорядження KMУ, здійснюють придбання води в Управлінні каналу «Дніпро-Інгулець» для подальшої подачі в Карачунівське водосховище для розбавляння надлишків зворотних вод під час скиду.

Отже, ДП «Кривбасшахтозакриття» не здійснює забору води з водних об`єктів та не використовує її у своїй господарській діяльності в розумінні ст. 48 BK України.

ДП «Кривбасшахтозакриття» через балку Свистунова (гідровузол) без забору води здійснює скид зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в р. Інгулець на підставі розпоряджень Кабінету Міністрів України у спосіб, визначений ст. 74 Водного кодексу України.

Відповідно до ст. 74 Водного кодексу України скид виконується на підставі розпорядження Kaбінету Міністрів України, згідно з індивідуальним регламентом періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період і здійснюється як протиаварійний захід.

Зважаючи на недосконалість окремих положень Водного кодексу України щодо особливостей спеціального водокористування суб`єктами господарювання, які здійснюють акумуляцію надлишкових зворотних вод із подальшим скиданням у водний об`єкт, наказом Міністерства економічного розвитку i торгівлі України від 22.02.2019 № 303 створено Робочу групу з підготовки пропозицій щодо законодавчого врегулювання питання скидання надлишків зворотних вод у річку Інгулець.

14.07.2021 проведено міжвідомчу нараду з питань вирішення проблеми скидання надлишків зворотних вод зі ставка-накопичувача шахтних вод балки Свистунова в річку Інгулець за участі Голови Державної екологічної інспекції України, заступника Міністра захисту довкілля та природних ресурсів, про що складено протокол. Під час наради вирішено:

- визначити умови та механізми видачі дозволу на спеціальне водокористування щодо скидання шахтних вод у річку Інгулець для ДП «Кривбасшахтозакриття» з урахуванням фактичних показників концентрації забруднюючих речовин з мінералізації та хлоридів;

- опрацювати питання щодо можливості внесення до умов дозволів на спеціальне водокористування суб`єктів господарювання, які здійснюють відкачування високо мінералізованих шахтних вод із подальшим скиданням, вимог виконання в повному обсязі заходів, що забезпечують зниження рівня пx мінералізації перед скиданням у водні об`єкти.

Отже, указаним протоколом підтверджується, що на цей час на законодавчому рівні відсутні правові умови та механізм видачі дозволу на спеціальне водокористування зі скидання шахтних вод у річку lнгулець для ДП «Кривбасшахтозакриття».

Указані обставини не дослідили та не врахували суди першої та апеляційної інстанцій.

Щодо дозволу на спеціальне водокористування є правова невизначеність, відповідно діють норми щодо презумпції правомірності, та норма трактується в інтересах cyб`єкта господарювання (абз. 15 ст. 3, ч. 7 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

Щодо питання застосування норм ст. 72, 74 Водного кодексу України, які надають право підприємству здійснювати скидання шахтних (зворотних) вод згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України та індивідуальним регламентом та узгодженості зі ст. 48, 49 Водного кодексу України щодо необхідності мати дозвіл на спеціальне водокористування відсутній висновок Верховного Суду.

- щодо п. 3 (експлуатацію ставка-накопичувача балки Свистунова здійснювати за цільовим призначенням) суд зробив висновок, що під чaс перевірки встановлено, що наповнення ставка-накопичувача відбувається не лише шахтними, а й стічними, зливними та дренажними водами. Водночас у матеріалах справи вiдcyтнi докази, які б підтверджували нецільове використання ставка-накопичувача. Також суд не врахував визначення терміну, наданого в ст. 1 Водного кодексу України, що «вода зворотна - вода, що повертається за допомогою технічних cпopyд i засобів з господарської ланки кругообігу води в його природні ланки у вигляді стічної, шахтної, кар`єрної чи дренажної води. Отже, законодавство узагальнює поняття «зворотна вода», куди входить вода шахтна, стічна, кар`єрна та дренажна.

- щодо п. 5 (надати інформацію щодо розроблення Плану заходів з охорони навколишнього природного середовища на 2020 рік), то цей пункт припису не вiдпoвiдає предмету та підставі державного нагляду (контролю), як визначено в направленні від 22.01.2020, та разом із вимогою № 6 не визначають конкретних заходів, яких потрібно вжити ДП «Кривбасшахтозакриття» для усунення порушень, що суперечить висновку Верховного Суду, викладеному в постанові від 05.02.2021 в справі № 160/4347/19.

Відповідно до практики Верховного Суду, зокрема постанов від 09.06.2021 в справі № 815/546/17, від 18.12.2018 в справі № 804/7878/ 14, від 23.12.2020 в справі № 815/132/ 17, включення до змісту припису вимог, які не спрямовані на усунення конкретних виявлених порушень законодавства, а мають загальний характер, суперечать суті та меті припису.

Отже, вимоги Припису мають декларативний характер і покликаються на загальні норми природоохоронного законодавства, водночас не вказують на конкретні порушення, які не відповідають нормам права і які необхідно усунути. Крім того, пункти 1, 2, 3, 4, 5 Припису не стосуються предмета позапланового контролю, відповідно підлягають скасуванню, а п. 6 Припису є недоречним з огляду на те, що скид закінчився 29.02.2020, відповідно неможливо вжити заходів щодо забезпечення дотримання розрахункових показників якості води в контрольних створах.

(Г) справа має виняткове значення для позивача, тому що з моменту створення у 2004 pоці щороку на підставі розпоряджень Kабінету Міністрів України ДП «Кривбасшахтозакриття» здійснює скидання зворотних вод із ставка-накопичувача балки Свистунова. Представники органів державного нагляду, Держекоінспекції, постійно присутні під час проведення скиду. До 2019 року представники Держекоінспекції здійснювали лише контроль щодо дотримання вимог розпоряджень Kабінету Міністрів України та індивідуального регламенту скиду, а під час контролю скиду в період 2019- 2020 і 2020- 2021 років заявляють вимоги, які не стосуються предмета позапланового заходу, а згодом звертаються до господарського суду з вимогами щодо відшкодування збитків у зв`язку з відсутністю дозволів на спеціальне водокористування (справи № 904/4941/20, № 904/2078/21).

22. Верховний Суд ухвалою від 24.12.2021 відкрив касаційне провадження.

23. Відзив від відповідача не надходив. Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення, копію ухвали про відкриття провадження відповідач отримав 11.01.2022.

VІ. ПІДСТАВИ ПЕРЕДАЧІ СПРАВИ НА РОЗГЛЯД СУДОВОЇ ПАЛАТИ

24. Ключовим для розв`язання спору є вирішення питання про належність ДП «Кривбасшахтозакриття» до суб`єктів спеціального водокористування.

25. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду, розглядаючи справу № 904/4941/20 за позовом Криворізької місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) до ДП «Кривбасшахтозакриття» про відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів у сумі 2534223,10 грн, у постанові від 09.09.2021 зазначив:

« 28. Відповідно до пункту 10 частини першої статті 14 Водного кодексу України, до відання Кабінету Міністрів України у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить прийняття, у разі виникнення аварійних ситуацій, рішень про скиди стічних вод з накопичувачів у водні об`єкти, якщо вони призводять до перевищення гранично допустимих концентрацій забруднюючих речовин у цих об`єктах.

Згідно з пунктом 1 розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1410-р(далі - розпорядження), з метою запобігання виникненню аварійної ситуації на гідротехнічних спорудах Криворізького басейну дозволено до 1 березня 2020 року скидання зі ставка-накопичувача, розташованого на території Широківського району Дніпропетровської області, надлишків зворотних вод у р. Інгулець згідно з індивідуальним регламентом періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років.
Статтею 46 Водного кодексу Українивизначено, що водокористування може бути двох видів - загальне та спеціальне.
Частиною першою статті 47 Водного кодексу Українивнормовано, що загальне водокористування здійснюється громадянами для задоволення їх потреб (купання, плавання на човнах, любительське і спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водних об`єктів без застосування споруд або технічних пристроїв та з криниць) безкоштовно, без закріплення водних об`єктів за окремими особами та без надання відповідних дозволів.
Водночас, згідно із частинами першою, другою статті 48 Водного кодексу Україниспеціальне водокористування - це забір води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів.

Спеціальне водокористування здійснюється юридичними і фізичними особами насамперед для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських (у тому числі для цілей аквакультури) та інших державних і громадських потреб.

Частиною першою статті 49 Водного кодексу Українипередбачено, що спеціальне водокористування є платним та здійснюється на підставі дозволу на спеціальне водокористування.
При цьому водокористувачі зобов`язані здійснювати спеціальне водокористування лише за наявності дозволу (частина дев`ята статті 44 Водного кодексу України).
Відповідно до пункту 15 Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1999 № 465, скидання зворотних вод у водні об`єкти допускається тільки за умови одержання в установленому порядку дозволу на спеціальне водокористування, а пунктом 17 Правил передбачено, що граничний обсяг скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти встановлюється у дозволі на спеціальне водокористування.
Зазначені правила є обов`язковими для виконання всіма підприємствами, установами, організаціями та громадянами - суб`єктами підприємницької діяльності, діяльність яких щодо скидання зворотних вод у водні об`єкти впливає або може вплинути на стан поверхневих вод, що передбачено пунктом 1 цих Правил.
Отже, ДП «Кривбасшахтозакриття» є суб`єктом спеціального водокористування, яке, у свою чергу, відповідно до Водного кодексу України, здійснюється виключно за дозволом на спеціальне водокористування.

…

Аналіз положень Водного кодексу України, Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1999 № 465, свідчить, що скидання зворотних вод у водні об`єкти допускається тільки за умови одержання в установленому порядку дозволу на спеціальне водокористування, в якому встановлюється граничний обсяг скидання забруднюючих речовин. Відтак скидання зворотних вод у водні об`єкти за умови неотримання такого дозволу є порушенням законодавства про охорону та раціональне використання водних ресурсів, за що передбачена відповідальність, а шкода, заподіяна внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, підлягає компенсації в повному обсязі».

26. Аналогічну правову позицію висловив Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постанові від 14.06.2022 в справі № 904/2078/21 за участю ДП «Кривбасшахтозакриття».

27. Питання щодо водокористування ДП «Кривбасшахтозакриття» виникали і в практиці Касаційного адміністративного суду.

28. У п. 14 постанови від 17.11.2022 в справі № 160/1611/20, предметом спору в якій було оскарження ДП «Кривбасшахтозакриття» припису Державної екологічної інспекції України, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов такого висновку:

« 14. Пунктом 3 оскаржуваного припису визначено, що спеціальне водокористування у частині скидання забруднюючих речовин із надлишками зворотних вод із ставка-накопичувача балки Свистунова у р. Інгулець здійснювати на підставі документа дозвільного характеру - Дозволу на спеціальне водокористування - , термін виконання - 02.03.2020 (пункт 9 статті 44, статей 48 та 49 Водного кодексу України, пункт 70 Переліку документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затвердженого Законом України «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», лист Державного агентства водних ресурсів України від 11.05.2018 № 2795/9/11-18 «Щодо дозволу на спеціальне водокористування», пункти 15 та 17 Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1995 № 465 (із змінами).

За визначенням статті 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку загального і спеціального використання природних ресурсів. У порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, - на пільгових умовах.

За приписами статті 46 Водного кодексу України водокористування може бути двох видів - загальне та спеціальне.

У статті 48 Водного кодексу України встановлено, що спеціальне водокористування - це забір води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів.

Спеціальне водокористування здійснюється юридичними і фізичними особами насамперед для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських та інших державних і громадських потреб.

Водночас не належать до спеціального водокористування: - пропуск води через гідровузли (крім гідроенергетичних); - скид води з водних об`єктів для підтримання санітарних витрат у річці та з метою запобігання виникненню гідродинамічних аварій; - подача (перекачування) води водокористувачам в маловодні регіони; - усунення шкідливої дії вод (підтоплення, засолення, заболочення); - використання підземних вод для вилучення корисних компонентів; - вилучення води з надр разом з видобуванням корисних копалин; - виконання будівельних, днопоглиблювальних і вибухових робіт; - видобування корисних копалин і водних рослин; - прокладання трубопроводів і кабелів; - проведення бурових, геологорозвідувальних робіт; - інші роботи, які виконуються без забору води та скидання зворотних вод.

Отже, зі ст. 48 Водного кодексу України вбачається, що до спеціального водокористування віднесені: 1) забір води з водних об`єктів із застуванням споруд або технічних пристроїв; 2) використання води; 3) скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти.

Стаття 1 Водного кодексу України надає визначення термінів, зокрема:

забір води - вилучення води з водного об`єкта для використання за допомогою технічних пристроїв або без них;

використання води - процес вилучення води для використання у виробництві з метою отримання продукції та для господарсько-питних потреб населення, а також без її вилучення для потреб гідроенергетики, рибництва, водного, повітряного транспорту та інших потреб;

водний об`єкт - природний або створений штучно елемент довкілля, в якому зосереджуються води (море, лиман, річка, струмок, озеро, водосховище, ставок, канал, а також водоносний горизонт);

вода зворотна - вода, що повертається за допомогою технічних споруд і засобів з господарської ланки кругообігу води в його природні ланки у вигляді стічної, шахтної, кар`єрної чи дренажної води.

Отже, спеціальне водокористування - це комплекс дій, який включає забір води, її використання в результаті господарської діяльності та подальше скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти.

Згідно із ч. 3 ст. 48 Водного кодексу України не належать до спеціального водокористування: пропуск води через гідровузли (крім гідроенергетичних); інші роботи, які виконуються без забору води та скидання зворотних вод.

Поняття «гідровузол» нормативно не визначене.

Судами встановлено, що одними з основних видів діяльності ДП «Кривбасшахтозакриття» є акумуляція та відведення шахтних вод (забезпечення захисту гірничорудних підприємств Криворізького басейну), забезпечення захисту від підтоплення підприємств Криворізького басейну, проведення робіт з відкачування шахтних вод (п. 3.2. Статуту).

Відповідно до «Обстеження технічного стану ставка-накопичувача шахтних вод у балці Свистунова у 2016 році та паспортизація споруд», виконаного ПАТ «УКРВОДПРОЕКТ», у 2017 році визначено тип накопичувача - штучна гідротехнічна споруда-ставок для акумуляції шахтних вод. Відмінність цього ставка-накопичувача від інших аналогічних споруд складування промислових відходів та хвостів полягає в тому, що ставок-накопичувач у балці Свистунова (ємність) наповнюється шахтними (зворотними) водами інших суб`єктів господарювання, зокрема гірничорудними підприємствами Кривбасу (ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат», ПАТ «АрселорМіттал Кривий Ріг», ПрАТ «Центральний гірничо-збагачувальний комбінат», ПрАТ «Суха Балка») і в міжвегетаційний період року здійснюється скид з метою запобігання виникненню аварійної ситуації на ставку-накопичувачу шахтних вод у балці Свистунова та недопущення виникнення низки надзвичайних ситуацій та техногенних катастроф.

Дозвіл на скид надається гірничорудним підприємствам та виконується на підставі щорічного розпорядження КМУ згідно з індивідуальним регламентом періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період, та здійснюється як протиаварійний захід.

Водночас, ПАТ «Криворізький залізорудний комбінат», ПАТ «АрселорМіттал Кривий Ріг», ПрАТ «Центральний гірничо-збагачувальний комбінат», ПрАТ «Суха Балка» мають дозволи на спеціальне водокористування, здійснюють забір води із надр, використовують воду у виробництві з метою видобування руди, здійснюють скид на підставі розпорядження КМУ, здійснюють придбання води в Управлінні каналу «Дніпро-Інгулець» для подальшої подачі в Карачунівське водосховище з метою розбавлення надлишків зворотних вод під час скиду.

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що ДП «Кривбасшахтозакриття» не здійснює забір води з водних об`єктів та не використовує її у своїй господарській діяльності в розумінні статей 48, 49 Водного кодексу України.

Відповідно до ст. 74 Водного кодексу України підприємства, установи і організації, що мають накопичувачі промислових забруднених стічних чи шахтних, кар`єрних, рудникових вод, зобов`язані впроваджувати ефективні технології для їх знешкодження і утилізації та здійснювати рекультивацію земель, зайнятих цими накопичувачами.

Скидання цих вод у поверхневі водні об`єкти здійснюється згідно з індивідуальним регламентом, погодженим з обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища.

Використання технологічних водойм (ставки-охолоджувачі теплових і атомних станцій, рибницькі ставки, ставки-відстійники та інші) повинно проводитись відповідно до норм і правил експлуатації, визначених у технічних проектах, затверджених у встановленому законодавством порядку.

Приписами Водного кодексу України окремо не передбачено отримання дозволу на спеціальне водокористування накопичувачами промислових забруднених стічних вод та технологічними водоймами.

Отже, ДП «Кривбасшахтозакриття» через балку Свистунова (гідровузол) без забору вод здійснює скид зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в р. Інгулець на підставі розпоряджень Кабінету Міністрів України у спосіб, визначений статтями 72, 74 Водного кодексу України на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.12.2018 № 1096-р, згідно з індивідуальним регламентом періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період.

Проте, як уже було зазначено, ДП «Кривбасшахтозакриття» здійснює транзит та акумуляцію зворотних шахтних вод гірничорудних підприємств, в якій містяться забруднюючі речовини, які утворюються виключно внаслідок господарської діяльності інших гірничодобувних підприємств, які, у свою чергу, мають дозвіл на спеціальне водокористування.

Стаття 3 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 877-V визначає принципи державного нагляду за господарською діяльністю, одним із яких є презумпція правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю).

На підставі викладеного колегія суддів вважає за необхідне сформувати висновок, що у спірних правовідносинах позивач протягом року здійснює безперервний виробничий цикл у вигляді відведення, акумуляції у ставку-накопичувачі та транзиту із подальшим скиданням у річку зворотних надлишків шахтних вод від господарської діяльності гірничорудних підприємств підземного Кривбасу в передбачений період на підставі індивідуального регламенту. Така діяльність Державного підприємства не викликає необхідності отримання дозволу на спеціальне водокористування за умови отримання цього дозволу гірничорудними підприємствами, за результатами господарської діяльності яких утворюються ці шахтні води».

29. Отже, висновки Касаційного господарського суду та Касаційного адміністративного суду щодо необхідності отримання ДП «Кривбасшахтозакриття» дозволу на спеціальне водокористування є протилежними.

30. У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції зазначив, що:

«… статтею 46 Водного кодексу України визначено, що водокористування може бути двох видів - загальне та спеціальне.

Відповідно до п. 1 ст. 47 Водного кодексу України загальне водокористування здійснюється громадянами для задоволення їх потреб (купання, плавання на човнах, любительське і спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водних об`єктів без застосування споруд або технічних пристроїв та з криниць) безкоштовно, без закріплення водних об`єктів за окремими особами та без надання відповідних дозволів.

Згідно з п. 1, 2 ст. 48 Водного кодексу України спеціальне водокористування - це забір води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів.

Пунктом 1 статті 49 Водного кодексу України встановлено, що спеціальне водокористування є платним та здійснюється на підставі дозволу на спеціальне водокористування.

Пунктом 9 статті 44 Водного кодексу України визначено, що водокористувачі зобов`язані здійснювати спеціальне водокористування лише за наявності дозволу.

Встановлені обставини справи свідчать, що ДП «Кривбасшахтозакриття» не відноситься до суб`єктів загального водокористування, а отже є суб`єктом спеціального водокористування, яке, у свою чергу, відповідно до Водного кодексу України, здійснюється виключно за дозволом на спеціальне водокористування, який видається територіальними органами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства.

З огляду на вищенаведене, доводи позивача стосовно того, що ДП «Кривбасшахтозакриття» не здійснює спеціальне водокористування, спростовані відповідачем та не відповідають обставинам справи».

31. Колегія суддів погодилася з наведеним обґрунтуванням і позицією Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, а тому дійшла думки про необхідність відступу від правового висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеного в постанові від 17.11.2022 в справі № 160/1611/20.

32. Ухвалою від 20.12.2023 справу передано на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав.

VII. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

33. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права в межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.

34. Предметом спору є правомірність припису Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області від 06.03.2020 № 81/10/20 щодо дотримання екологічного законодавства при скиданні надлишкових зворотних вод.

35. Частина доводів касаційної скарги стосується незаконності перевірки, а саме безпідставного розширення предмета перевірки (пп. «А», «Б» п. 21), інша частина - незаконності окремих положень припису, внесеного за наслідками перевірки (пп. «В», «Г» п. 21).

(а) щодо предмета перевірки

36. Суд насамперед вважає за необхідне проаналізувати доводи касаційної скарги, які стосуються законності перевірки.

37. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

38. Відповідно до абз. 10 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

39. Державна екологічна інспекція у Дніпропетровській області проводила контрольні заходи на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1410-р «Про запобігання виникненню аварійної ситуації на ставку-накопичувачу, розташованому на території Широківського району Дніпропетровської області». Цим розпорядженнямдозволено до 1 березня 2020 р. скидання зі ставка-накопичувача, розташованого на території Широківського району Дніпропетровської області, надлишків зворотних вод у р. Інгулець згідно з індивідуальним регламентом періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років. Контроль за виконанням вимог зазначеного регламенту покладено на Державну екологічну інспекцію та Державне агентство рибного господарства.

40. Позивач не оспорює згадане розпорядження Кабінету Міністрів Українив частині покладення на Державну екологічну інспекцію контролю за виконанням вимог індивідуального регламенту. Зважаючи на мету розпорядження - запобігання виникненню аварійної ситуації на гідротехнічних спорудах Криворізького басейну, екологічний контроль є доречним і відповідає завданню органів виконавчої влади забезпечувати екологічну безпеку.

41. Указане розпорядження стало підставою для видачі Державною екологічною інспекцією у Дніпропетровській області направлення на здійснення державного нагляду (контролю) (позапланового заходу) від 22.01.2020 № 4-598-10-3.

42. Предметом контролю в направленні зазначено здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років зі ставка-накопичувача балки Свистунова в р. Інгулець та здійснення спостережень за впливом на р. Інгулець скидання надлишків вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років шляхом проведення інструментально-лабораторних вимірювань показників складу та властивостей, у тому числі забруднюючих речовин, у межах уповноваження на право виконання цих вимірювань.

43. Питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, зазначені в розпорядженні Кабінету Міністрів України від 27.12.2019 № 1410-р, - це запобігання виникненню аварійної ситуації на гідротехнічних спорудах Криворізького басейну. Це завдання реалізується як шляхом контролю за додержанням вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років зі ставка-накопичувача балки Свистунова в р. Інгулець, так і вимог законодавства, які стосуються скидання зворотних вод, зокрема наявності дозвільних документів.

44. За таких умов, у контексті обставин цієї справи, Суд вважає, що порушень абз. 10 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»не було. Відповідач діяв на підставі закону, у межах своїх повноважень, тому доводи касаційної скарги в частині незаконного розширення підстав перевірки Суд відхиляє.

(б) стосовно дозволу на спеціальне водокористування

45. Позивач оскаржує шість пунктів припису. Проте ключовим у спорі є пункт 2, яким приписано спеціальне водокористування у частині скидання забруднюючих речовин із надлишками зворотних вод зі ставка-накопичувача балки Свистунова та скиданням у р. Інгулець здійснювати на підставі документа дозвільного характеру - Дозволу на спеціальне водокористування.

46. Справу передано на розгляд Судової палати саме з цього питання, тому його потрібно вирішити першим.

47. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що ДП «Кривбасшахтозакриття» не належить до суб`єктів загального водокористування, тому позивач є суб`єктом спеціального водокористування, яке відповідно до Водного кодексу Україниздійснюється виключно за дозволом на спеціальне водокористування.

48. Судова палата з таким висновком погоджується з таких мотивів.

49. Відповідно до ч. 1 ст. 13 Конституції Україниземля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

50. Згідно із ч. 1, 3 ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»використання природних ресурсів в Україні здійснюється в порядку загального і спеціального використання природних ресурсів. У порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством України, - на пільгових умовах.

51. Статтею 2 Водного кодексу Українипередбачено, що завданням водного законодавства є регулювання правових відносин з метою забезпечення збереження, науково обґрунтованого, раціонального використання вод для потреб населення і галузей економіки, відтворення водних ресурсів, охорони вод від забруднення, засмічення та вичерпання, запобігання шкідливим діям вод та ліквідації їх наслідків, поліпшення стану водних об`єктів, а також охорони прав підприємств, установ, організацій і громадян на водокористування.

52. Згідно із ч. 1 ст. 1 Водного кодексу Україниводокористувач - фізична або юридична особа, яка здійснює водокористування; водокористування - використання вод (водних об`єктів) для задоволення потреб населення, промисловості, сільського господарства, транспорту та інших галузей господарства, включаючи право на забір води, скидання стічних вод та інші види використання вод (водних об`єктів).

53. Ст. 46 Водного кодексу Українипередбачено, що водокористування може бути двох видів - загальне та спеціальне.

54. Відповідно до ч. 1 ст. 47 Водного кодексу Українизагальне водокористування здійснюється громадянами для задоволення їх потреб (купання, плавання на прогулянкових суднах, любительське і спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водних об`єктів без застосування споруд або технічних пристроїв та з криниць) безкоштовно, без закріплення водних об`єктів за окремими особами та без надання відповідних дозволів.

55. Ст. 48 Водного кодексу Українипередбачено, що спеціальне водокористування - це забір води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів.

Не належать до спеціального водокористування: пропуск води через гідровузли (крім гідроенергетичних); скид води з водних об`єктів відповідно до встановлених для них режимів роботи для підтримання екологічних витрат у річці та з метою запобігання виникненню гідродинамічних аварій; подача (перекачування) води водокористувачам у маловодні регіони; усунення шкідливої дії вод (підтоплення, засолення, заболочення); використання підземних вод для вилучення корисних компонентів; вилучення води з надр разом з видобуванням корисних копалин; виконання розчистки русел річок, каналів і дна водойм, будівельних, днопоглиблювальних і вибухових робіт; видобування корисних копалин (крім підземних вод) і водних рослин; прокладання трубопроводів і кабелів; проведення бурових, геологорозвідувальних робіт; використання поверхневих вод для судноплавства; подача (перекачування) води каналами та водогонами зрошувальних і осушувальних систем, каналами та водогонами (водопроводами) міжбасейнового та внутрішньобасейнового перерозподілу водних ресурсів для потреб водокористувачів; проведення робіт з експлуатаційного днопоглиблення; забір та/або використання води в об`ємі до 5 кубічних метрів на добу, крім тієї, що використовується для виробництва (входить до складу) напоїв та фасованої питної води; інші роботи, які виконуються без забору води та скидання зворотних вод.

56. Відповідно до ч. 1, 2, 3, 21 ст. 49 Водного кодексу Україниспеціальне водокористування є платним та здійснюється на підставі дозволу на спеціальне водокористування.

Дозвіл на спеціальне водокористування видається територіальними органами центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства.

Видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на спеціальне водокористування здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» в установленому Кабінетом Міністрів України порядку.

У дозволі на спеціальне водокористування встановлюються ліміт забору води, ліміт використання води та ліміт скидання забруднюючих речовин. У разі настання маловоддя ці ліміти можуть бути зменшені органом, що видав дозвіл, без коригування дозволу на спеціальне водокористування.

57. Відповідно до п. 15 Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1999 № 465(далі - Правила охорони поверхневих вод), скидання зворотних вод у водні об`єкти допускається тільки за умови одержання в установленому порядку дозволу на спеціальне водокористування. Крім того, п. 17 Правил охорони поверхневих вод передбачено, що граничний обсяг скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти встановлюється у дозволі на спеціальне водокористування.

58. Ст. 72 Водного кодексу Українипередбачено, що підприємства, установи і організації, які відкачують шахтні, кар`єрні та рудникові води для запобігання затоплення шахт, кар`єрів та рудників під час видобування корисних копалин, зобов`язані впроваджувати ефективні технології, що забезпечують зниження рівня їх мінералізації перед скиданням у водні об`єкти, а підприємства, установи та організації, що добувають нафту і газ, повертають супутньо-пластові води нафтогазових родовищ до підземних горизонтів.

Умови скидання цих вод у водні об`єкти та повернення до підземних горизонтів супутньо-пластових вод нафтогазових родовищ встановлюються обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища.

59. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 84 Водного кодексу Українипідприємства, установи і організації, що мають накопичувачі промислових забруднених стічних чи шахтних, кар`єрних, рудникових вод, зобов`язані впроваджувати ефективні технології для їх знешкодження і утилізації та здійснювати рекультивацію земель, зайнятих цими накопичувачами.

60. Згідно зі ст. 38 Водного кодексу Українинормативи гранично допустимого скидання забруднюючих речовин встановлюються з метою поетапного досягнення екологічного нормативу якості води.

Порядок розробки нормативів гранично допустимого скидання та перелік забруднюючих речовин, що нормуються, встановлюються Кабінетом Міністрів України.

61. Відповідно до п. 12, 13 Порядку розроблення нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.09.1996 № 1100(далі - Порядок № 1100), скидання промислових забруднених стічних, шахтних, кар`єрних, рудникових вод з накопичувачів здійснюється згідно з індивідуальним регламентом, погодженим з обласними, Київською чи Севастопольською міськими держадміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища. Нормативно-правове забезпечення такого періодичного водовідведення до водних об`єктів затверджується Міндовкіллям.

Розроблені нормативи ГДС забруднюючих речовин подаються водокористувачем органам, уповноваженим видавати дозвіл на спеціальне водокористування, у складі документів, які додаються до заяви для одержання дозволу на спеціальне водокористування.

Методичне забезпечення розроблення нормативів ГДС забруднюючих речовин встановлюється Міндовкіллям.

62. Згідно з п. 1, 2 розділу I «Загальні положення» Методологічних рекомендацій з розроблення нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти із зворотними водами, затверджених наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 05.03.2021 № 173 (далі - Методологічні рекомендації з розроблення нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти із зворотними водами) методичні рекомендації розроблені відповідно до ст. 38 Водного кодексу Українита п. 13 Порядку № 1100.

Нормативи гранично допустимого скидання (далі - ГДС) забруднюючих речовин рекомендується визначати для випусків усіх видів зворотних вод до поверхневих водних об`єктів (прибережної зони моря та лиманів, річок, озер, водосховищ, ставків, каналів).

63. Відповідно до п. 12 розділу IV «Методологічна та організаційна основи розроблення нормативів ГДС забруднюючих речовин у водні об`єкти із зворотними водами» Методологічних рекомендацій з розроблення нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти із зворотними водами порядок скидання зворотних вод із накопичувачів у водні об`єкти визначено ст. 74 Водного кодексу України. Право на здійснення скидання зворотних вод із накопичувачів у водні об`єкти оформлюється на загальних підставах, відповідно до порядку, визначеного ст. 49 Водного кодексу України.

64. Підсумовуючи аналіз викладених правових норм, Суд зазначає, що Водним кодексом Українивстановлено вичерпний перелік норм водокористування, які хоча і мають певні ознаки спеціального водокористування, водночас не належать до такого виду. Таке водокористування може здійснюватися на безоплатній основі та без необхідності отримання дозволу на спеціальне водокористування. Скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти із зворотними водами із застосуванням каналів не зазначено в такому переліку.

Дозвіл на спеціальне водокористування видається уповноваженим органом водокористувачу в разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.

Дозвіл на спеціальне водокористування є актом індивідуальної дії, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк. Тому правомочності, вказані у спеціальному дозволі, стосуються тільки суб`єкта господарювання, якому він виданий, і не можуть бути підставою для здійснення зазначеного в ньому виду діяльності іншого суб`єкта господарювання, якщо інше прямо не визначено законом (наприклад, у результаті правонаступництва).

Умови скидання зворотних вод із накопичувачів у водні об`єкти визначено ст. 74 Водного кодексу України. Водночас право на скидання зворотних вод із накопичувачів у водні об`єкти оформлюється на загальних підставах, відповідно до порядку, визначеного ст. 49 Водного кодексу України, тобто на підставі дозволу на спеціальне водокористування.

Крім цього, розроблені нормативи гранично допустимого скидання забруднюючих речовин подаються водокористувачем органам, уповноваженим видавати дозвіл на спеціальне водокористування, у складі документів, які додаються до заяви для одержання дозволу на спеціальне водокористування.

Отже, вимоги щодо необхідності отримання дозволу на спеціальне водокористування, зокрема на скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти із зворотними водами із застосуванням каналів, передбачені не лише ч. 1 ст. 49 Водного кодексу України, але й п. 13 Порядку розроблення нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти та п. 12 розділу IV «Методологічна та організаційна основи розроблення нормативів ГДС забруднюючих речовин у водні об`єкти із зворотними водами» Методологічних рекомендацій з розроблення нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти із зворотними водами.

65. Застосовуючи ці висновки в контексті обставин справи, можна констатувати, що твердження ДП «Кривбасшахтозакриття» про те, що воно не здійснює забору води, а тому не є суб`єктом спеціального водокористування, є безпідставним та таким, що не ґрунтується на положеннях водного законодавства, з огляду на таке.

66. Спеціальне водокористування включає такі правомочності: а) забір води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв; б) використання води; в) скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів. Тобто водокористування охоплює правомочності, які хоча й пов`язані між собою загальним об`єктом - водою, однак можуть реалізовуватися окремо одна від однієї, залежно від мети й виду діяльності підприємства.

Для прикладу, деякі підприємства здійснюють питне водопостачання, у тому числі нецентралізоване, яке пов`язане із забором води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв використання води, однак не мають необхідності у скиданні забруднюючих речовин у водні об`єкти.

67. У дозволі на спеціальне водокористування встановлюються ліміт забору води, ліміт використання води та ліміт скидання забруднюючих речовин. Форма дозволу на спеціальне водокористування та заяви для його отримання, а також форма нормативного розрахунку водокористування і водовідведення затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища (наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 23.06.2017 № 234). Водночас водним законодавством не передбачено видачу окремих дозволів спеціального водокористування чи іншого виду дозвільних документів для забору води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв; використання води; скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів.

68. Твердження про те, що суб`єкт господарювання, який не здійснює самостійного забору води з водних об`єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, а тому може здійснювати скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів, без отримання спеціального дозволу на водокористування, суперечить меті охорони та дбайливого ставлення до національного багатства; не відповідає принципу користування або оренди природних ресурсів на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності.

69. Припущення про те, що спеціальне водокористування є таким виключно у випадках вчинення водокористувачем сукупно всіх правомочностей, зазначених у ч. 1 ст. 48 Водного кодексу України, спростовується й іншими нормами вказаного Кодексу, зокрема ст. 42, якою передбачено, що вторинні водокористувачі (абоненти), які не мають власних водозабірних споруд та отримують воду з водозабірних споруд первинних водокористувачів, можуть здійснювати скидання стічних вод у водні об`єкти на підставі дозволів на спеціальне водокористування. Тобто навіть вторинним водокористувачам, які самостійно здійснюють скидання стічних вод у водні об`єкти, необхідно мати спеціальний дозвіл, а тому ДП «Кривбасшахтозакриття», яке здійснює скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти та маючи на меті продовжувати здійснювати таку діяльність, повинно отримати дозвіл на спеціальне водокористування з відповідними лімітами на скидання забруднюючих речовин.

70. Перед скиданням забруднюючих речовин у водні об`єкти ДП «Кривбасшахтозакриття» повинно розробити нормативи гранично допустимого скидання таких речовин та подати їх органу, уповноваженому видавати дозвіл на спеціальне водокористування, у складі документів, які додаються до заяви для одержання дозволу на спеціальне водокористування.

71. Крім того, ДП «Кривбасшахтозакриття» має право скидати такі речовини тільки у суворій відповідності з індивідуальним регламентом, погодженим Дніпропетровською обласною державною адміністрацією.

72. Помилковим є твердження позивача про те, що положення ст. 72, 74 Водного кодексу Українипередбачають право на скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти на підставі індивідуального регламенту і тому вказані положення суперечать вимогам ч. 1 ст. 49 цього Кодексу, які передбачають, що скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти повинно відбуватися на підставі дозволу на спеціальне користування з огляду на таке.

73. Як було зазначено, ч. 1 ст. 49 Водного кодексу Українипередбачено право водокористувача на здійснення скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти на платній основі та на підставі дозволу на спеціальне водокористування. Водночас ст. 72 Водного кодексу України встановлює умови реалізації права, передбаченого ч. 1 ст. 49 Водного кодексу України.

74. Цими умовами є такі: 1) підприємства, установи і організації, які відкачують такі води для запобігання затоплення шахт, кар`єрів та рудників під час видобування корисних копалин, зобов`язані впроваджувати ефективні технології, що забезпечують зниження рівня їх мінералізації перед скиданням у водні об`єкти, а підприємства, установи та організації, що добувають нафту і газ, повертають супутньо-пластові води нафтогазових родовищ до підземних горизонтів; 2) умови скидання цих вод у водні об`єкти та повернення до підземних горизонтів супутньо-пластових вод нафтогазових родовищ встановлюються обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища.

75. Ст. 74 Водного кодексу Українивстановлено умови використання накопичувачів промислових забруднених стічних вод та технологічні водойми. Зокрема, підприємства, установи і організації, що мають накопичувачі промислових забруднених стічних чи шахтних, кар`єрних, рудникових вод, зобов`язані: 1) впроваджувати ефективні технології для їх знешкодження і утилізації; 2) здійснювати рекультивацію земель, зайнятих цими накопичувачами. Крім того, передбачено, що скидання цих вод у поверхневі водні об`єкти здійснюється згідно з індивідуальним регламентом.

76. Індивідуальний регламент - це документ, який на договірній основі розробляється спеціальними науково-дослідними установами, погоджується обласними, Київською чи Севастопольською міськими держадміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища та містить сукупність вимог щодо періодичності, тривалості і витрат скидання промислових забруднених стічних, шахтних, кар`єрних, рудникових вод з накопичувачів у поверхневий водний об`єкт.

77. Тобто індивідуальний регламент, на відміну від дозволу на спеціальне водокористування, не є дозвільним документом та не наділяє водокористувачів правомочностями на здійснення скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти.

78. З огляду на зазначене та враховуючи встановлені у справі обставини, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла таких висновків:

(1) діяльність ДП «Кривбасшахтозакриття», пов`язана з акумуляцією надлишків зворотних вод у ставку-накопичувачі балки Свистунова та їх скиданням у р. Інгулець, є водокористуванням, що не належить до загального виду водокористування, не охоплюється винятками, передбаченими ч. 3 ст. 48 Водного кодексу України. На цю діяльність поширюються вимоги, передбачені для спеціального водокористування, а на її суб`єкта - вимоги, що висуваються до суб`єкта спеціального водокористувача;

(2) спеціальне водокористування є платним та здійснюється тільки на підставі дозволу на спеціальне водокористування, а тому ДП «Кривбасшахтозакриття» як спеціальний водокористувач зобов`язане здійснювати діяльність із використання води та скидання зворотних вод у р. Інгулець тільки на підставі дозволу на спеціальне водокористування та відповідно до лімітів, установлених вказаним документом.

79. Зважаючи на наведене, Судова палата дійшла висновку про те, що вимога 2 припису № 81/10/20 від 06.03.2020 щодо необхідності отримання ДП «Кривбасшахтозакриття» дозволу на спеціальне водокористування є правомірною.

80. Водночас Судова палата відступає від протилежного висновку Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеного в пункті 14 постанови від 17.11.2022 в справі № 160/1611/20 (п. 28 цієї постанови).

(в) стосовно інших пунктів припису

81. Підставою для відкриття касаційного провадження стало також неврахування судами висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постановах Верховного Суду від 16.06.2021 в справі № 826/4704/16, від 09.06.2021 в справі № 815/546/17, від 05.02.2021 в справі № 160/4347/19, від 23.12.2020 в справі № 815/132/17 про те, що припис органу державного нагляду (контролю) є розпорядчим документом, в якому, з урахуванням характеру спірних правовідносин, мають бути наведені конкретні порушення суб`єктом господарювання норм законодавства про охорону навколишнього природного середовища, які вже мали місце на момент проведення перевірки, та встановлені строки усунення цих порушень, оскільки метою видання приписів є саме усунення таких виявлених порушень.

Вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб`єкта (об`єкта контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім. Зобов`язання позивача самостійно визначити, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, у свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

82. Судова палата з таким висновком погоджується і вважає його застосовним до оцінки правомірності припису в справі, що розглядається.

83. Оцінюючи правомірність пункту 1 припису (провадження діяльності, пов`язаної з акумуляцією надлишків зворотних вод у ставку-накопичувачу балки Свистунова та їх скиданням у р. Інгулець здійснювати на підставі документа дозвільного характеру - Висновку з оцінки впливу на довкілля), Суд виходить з того, що відповідно до ст. 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» від 23.05.2017 № 2059-VIIIздійснення оцінки впливу на довкілля є обов`язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.

84. Відповідно до ч. 2 ст. 9 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля»висновок з оцінки впливу на довкілля є обов`язковим для виконання. Екологічні умови провадження планованої діяльності, зазначені у частині п`ятій цієї статті, є обов`язковими. Висновок з оцінки впливу на довкілля враховується при прийнятті рішення про провадження планованої діяльності та може бути підставою для відмови у видачі рішення про провадження планованої діяльності.

85. Статтею 51 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»визначено, що підприємства, установи й організації, діяльність яких пов`язана з шкідливим впливом на навколишнє природне середовище, незалежно від часу введення їх у дію повинні бути обладнані спорудами, устаткуванням і пристроями для очищення викидів і скидів або їх знешкодження, зменшення впливу шкідливих факторів, а також приладами контролю за кількістю і складом забруднюючих речовин та за характеристиками шкідливих факторів. Проекти господарської та іншої діяльності повинні мати матеріали оцінки її впливу на навколишнє природне середовище і здоров`я людей.

86. Господарська діяльність, яка призводить до скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти відноситься до другої категорії видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають оцінці впливу на довкілля.

87. Відповідно до п. 13 ч. 3 ст. 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля»до другої категорії видів планованої діяльності та об`єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають оцінці впливу на довкілля, включає господарську діяльність, що призводить до скидання забруднюючих речовин у водні об`єкти, та забір води з водних об`єктів за умови, що водозабір підземних вод перевищує 300 кубічних метрів на добу.

88. Суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що пункт 1 припису суперечить п. 2 ст. 17 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», який передбачає, що дія цього Законуне поширюється на суб`єктів господарювання, які отримали рішення про провадження планованої діяльності до набрання чинності цим Законом, крім випадків, передбачених пунктом 22 частини другої та пунктом 14 частини третьої статті 3 цього Закону.

89. Судами встановлено, що ДП «Кривбасшахтозакриття» є власником ставка-накопичувача шахтних вод балки Свистунова, який знаходиться в Широківському районі Дніпропетровської області та призначений для тимчасової акумуляції надлишку шахтних вод у вегетаційний період, із наступним його повним спорожненням в осінньо-зимовий період (міжвегетаційний період) згідно регламенту скиду та експлуатує його з 01.09.2004.

90. Об`єкт не прийнятий в експлуатацію і перебуває з 1976 року в стадії тимчасової експлуатації, обліковується як об`єкт незавершеного будівництва (ця інформація зазначена в Індивідуальному регламенті). Проектна документація на ставок-накопичувач шахтних вод підприємством не надана.

91. Судова палата звертає увагу на висновок Верховного Суду щодо застосування ст. 17 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», викладений у постанові від 04.05.2022 у справі №520/8633/18, згідно з яким дія цього Законуне поширюється на суб`єктів господарювання, які отримали рішення про провадження планованої діяльності до набрання чинності цим Законом, тобто в порядку норм Закону України «Про екологічну експертизу», а саме - позитивні висновки державної екологічної експертизи».

92. Однак ані позитивних висновків державної екологічної експертизи, одержаних до введення в дію Закону України «Про оцінку впливу на довкілля», які за приписами норм статті 17 вказаного Законузберігають чинність та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля, ані результатів оцінки впливу на довкілля, як під час проведення перевірки, так і під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій відповідачем представлено не було.

93. Позивач не довів і суди не встановили прийняття рішення про провадження планованої діяльності з використанням ставка-накопичувача шахтних вод балки Свистунова до набрання чинності Закону України «Про оцінку впливу на довкілля».

94. За таких обставин, судова палата констатує, що Закон України «Про оцінку впливу на довкілля»поширюється на спірні правовідносини і зобов`язує позивача здійснити оцінку впливу на довкілля у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності.

95. Стосовно пункту 3 припису (експлуатацію ставка-накопичувача балки Свистунова здійснювати за цільовим призначенням) Суд бере до уваги, що згідно з ч. 3 ст. 74 Водного кодексу Українивикористання технологічних водойм (ставки-охолоджувачі теплових і атомних станцій, рибницькі ставки, ставки-відстійники та інші) повинно проводитись відповідно до норм і правил експлуатації, визначених у технічних проектах, затверджених у встановленому законодавством порядку.

96. Відповідно до технічного проекту, ставок-накопичувач призначений для тимчасової акумуляції надлишку шахтних вод у вегетаційний період, із наступним його повним спорожненням в осінньо-зимовий період (міжвегетаційний період). Про це зазначено на сторінках 78, 79 індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019-2020 років.

97. Під час перевірки встановлено, що експлуатація ставка-накопичувача балки Свистунова здійснюється не за цільовим призначенням, а саме: відбувається його наповнення не лише шахтними, а й стічними, зливовими та дренажними водами, що є порушенням ч. 3 ст. 74 Водного кодексу України. Зазначене підтверджується результатами інструментально-лабораторного контролю ДЕІ у Дніпропетровській області, що наведені у Таблиці 1 до Акту перевірки № 128/10/20 від 28.02.2020.

98. У касаційній скарзі позивач стверджує, що суд не врахував, що законодавство узагальнює поняття «зворотна вода», куди входить вода шахтна, стічна, кар`єрна та дренажна.

99. Судова палата цей довід вважає необґрунтованим, оскільки цільове призначення ставка-накопичувача полягає саме в тимчасовій акумуляції надлишку шахтних вод у вегетаційний період, із наступним його повним спорожненням в осінньо-зимовий період (міжвегетаційний період). Накопичення стічних, кар`єрних та дренажних вод не відповідає такому цільовому призначенню.

100. Вимоги пункту 3 припису є конкретними, чіткими та спрямовані на виконання вимог ч. 3 ст. 74 Водного кодексу України, що підтверджує його законність та обґрунтованість і, відповідно, необґрунтованість касаційної скарги у цій частині.

101. Оцінка законності пункту 4 припису (забезпечити ведення державного обліку водокористування та подання в установленому порядку Звіту про використання води за формою № 2ТП-водгосп (річна)), є похідною від висновку про те, що ДП «Кривбасшахтозакриття» здійснює спеціальне водокористування.

102. Суд керується тим, що відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 44 Водного кодексу Україниводокористувачі зобов`язані здійснювати засобами вимірювальної техніки, у тому числі автоматизованими, облік забору та використання вод, контроль за якістю і кількістю скинутих у водні об`єкти зворотних вод і забруднюючих речовин та за якістю води водних об`єктів у контрольних створах, а також подавати відповідним органам звіти в порядку, визначеному цим Кодексом та іншими законодавчими актами.

103. Порядок виконання цих обов`язків урегульовано Порядком ведення державного обліку водокористування, затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 16.03.2015 № 78(далі - Порядок № 78).

Відповідно до п. 1.3, 1.4 Порядку № 78 організація ведення державного обліку водокористування здійснюється Держводагентством. Державний облік водокористування здійснюється шляхом подання водокористувачами звітів про використання води за формою № 2ТП-водгосп (річна) (далі - Звіт).

Цей Порядок встановлює єдині правила ведення державного обліку водокористування, які є обов`язковими для фізичних та юридичних осіб, діяльність яких підлягає державному обліку водокористування.

Відповідно до п. 1.5 Порядку № 78 ведення державного обліку водокористування під час державного обліку водокористування систематизуються дані про водокористувачів, які здійснюють діяльність, пов`язану із забором та/або використанням води, скиданням зворотних (стічних) вод та забруднюючих речовин, та, зокрема, здійснюють скид (незалежно від об`єму) зворотних (стічних) вод безпосередньо у водні об`єкти та підземні горизонти (абз. 7).

Відповідно до п. 1.10 Порядку № 78 водокористувачі, які здійснюють передачу води іншим водокористувачам та/або прийом зворотних (стічних) вод від інших водокористувачів, щороку до 01 лютого при поданні Звіту надають перелік таких водокористувачів з інформацією щодо об`ємів води, врахованих у договорах на водопостачання (поставку води) і водовідведення.

104. Як установив суд, ДП «Кривбасшахтозакриття» є водокористувачем, який здійснює спеціальне водокористування, зокрема скид зворотних вод інших водокористувачів безпосередньо у водні об`єкти, а тому повинно подавати звіт про використання води за формою № 2ТП-водгосп (річна).

105. З огляду на це вимога 4 оскаржуваного припису є правомірною, а доводи касаційної скарги в цій частині Суд відхиляє.

106. Пункт 5 припису (надати інформацію щодо розроблення Плану заходів з охорони навколишнього природного середовища на 2020 рік) позивач вважає таким, що не відповідає предмету та підставі державного нагляду (контролю), як визначено в направленні від 22.01.2020, та разом із вимогою № 6 не визначають конкретного заходу, яких слід ужити ДП «Кривбасшахтозакриття» для усунення порушень, що суперечить висновку Верховного Суду, викладеному в постанові від 05.02.2021 в справі № 160/4347/19.

107. Оцінюючи ці доводи касаційної скарги, Суд керується тим, що відповідно до п. «б» ст. 10 Закону України «Про охорону навколишнього середовища»екологічні права громадян забезпечуються, зокрема, обов`язком центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації об`єктів економіки.

Пунктом «ж» ст. 19 Закону України «Про охорону навколишнього середовища» визначено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у галузі охорони навколишнього природного середовища в межах своєї компетенції: погоджують поточні та перспективні плани роботи підприємств, установ та організацій з питань охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів.

Пунктом «б» ст. 40 Закону України «Про охорону навколишнього середовища» визначено, що використання природних ресурсів громадянами, підприємствами, установами та організаціями здійснюється з додержанням обов`язкових екологічних вимог: здійснення заходів щодо запобігання псуванню, забрудненню, виснаженню природних ресурсів, негативному впливу на стан навколишнього природного середовища.

108. Пунктом 12 Порядку та організації системи контролю за дотриманням вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019-2020 років передбачено вживання організаційних заходів (у тому числі й додаткових).

109. Водночас під час перевірки підприємство не надало інформацію щодо розроблення Плану заходів з охорони навколишнього природного середовища на 2020 рік. Позивач не заперечує, що такого Плану не було.

110. Покликання позивача на те, що перевірка наявності Плану заходів з охорони навколишнього природного середовища на 2020 рік не вiдпoвiдає предмету та підставі державного нагляду (контролю), як визначено в направленні від 22.01.2020, Суд відхиляє, оскільки, як було зазначено раніше (п. 44 цієї постанови), контролюючий орган мав підстави перевіряти дотримання всіх вимог законодавства, які стосуються скидання зворотних вод.

111. З огляду на це пункт 5 оскаржуваного Припису є правомірним, а доводи касаційної скарги у цій частині - безпідставними.

112. Стосовно п. 6 Припису (вживати заходи щодо забезпечення дотримання розрахункових показників якості води в контрольних створах відповідно до індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період під час регламентного скидання) Суд бере до уваги, що під час перевірки було зафіксовано перевищення розрахункових показників якості води в контрольних створах, що є невиконанням вимог індивідуального регламенту періодичного скидання надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу в міжвегетаційний період 2019- 2020 років.

Вимога забезпечити дотримання показників якості води відповідно до індивідуального регламенту скерована на майбутнє, є конкретною, зрозумілою і відповідає закону. У цій частині касаційна скарга є необґрунтованою.

113. Відповідно до ст. 350 Кодексу адміністративного судочинства Українисуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

114. Оскільки рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права, Судова палата дійшла висновку, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

115. Судові витрати слід залишити за позивачем.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державного підприємства «Кривбасшахтозакриття» залишити без задоволення.

Рішення Дніпровського окружного адміністративного суду від 25 січня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 жовтня 2021 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач В. М. Кравчук

Судді Я. О. Берназюк

А. Ю. Бучик

А. А. Єзеров

А. І. Рибачук

О. П. Стародуб

С. Г. Стеценко

Л. В. Тацій

С. М. Чиркін

В. М. Шарапа

Постанова Верховного Суду від 20 лютого 2024 року у справі № 160/10310/20 (провадження № К/9901/44982/21)