Постанова Верховного Суду від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/1 (провадження № К/9901/48257/21)

 

https://reyestr.court.gov.ua/Review/107599033

 

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2022 року

м. Київ

справа № 240/401/19

адміністративне провадження № К/9901/48257/21

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача: Берназюка Я.О., суддів: Єзерова А.А., Коваленко Н.В., Кравчука В.М., Мороз Л.Л., Рибачука А.І., Стародуба О.П., Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., Тацій Л.В., Чиркіна С.М., Шарапи В.М.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 240/401/19

за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави

до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма»,

про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення

за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області

на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Капустинського М.М., Моніча Б.С., Сапальової Т.В. від 16 листопада 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду із позовом в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України), Житомирської обласної ради (далі - Житомирська ОР; разом також - відповідачі), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма» (далі також - ТОВ «Софія-Гамма», Товариство, третя особа), в якому просив визнати протиправними та скасувати:

- державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра України ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-336/1;

- протокол № 4058 від 31 серпня 2017 року засідання колегії ДКЗ України;

- рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської ОР сьомого скликання № 1277 від 25 жовтня 2018 року «Про розгляд звернення Держгеонадра України від 4 жовтня 2018 року № 19932/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма».

2. В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки родовища торфу «Ямни», а також надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма». Зокрема, зазначає, що Держгеонадра України 12 червня 2017 року протиправно здійснено державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області без спеціального дозволу на користування надрами таким Товариством. Крім того вказує, що ДКЗ України протиправно розглянуто матеріали попередньої геолого-економічного оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни», подані товариством з метою отримання спеціального дозволу на видобування без спеціального дозволу на користування надрами, та прийнято протокол № 4058 від 31 серпня 2017 року на підставі таких матеріалів всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України № 865 від 22 грудня 1994 року. При цьому, Житомирська ОР рішенням № 1277 від 25 жовтня 2018 року погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма» на підставі протиправного протоколу № 4058 від 31 серпня 2017 року.
3. Прокурор обґрунтовує необхідність звернення з позовом в інтересах держави до суду відсутністю органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України та ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами у спосіб, обраний прокурором, зокрема, шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року позов задоволено.
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 листопада 2019 року апеляційні скарги ТОВ «Софія-Гамма», Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирської ОР задоволено частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов залишено без розгляду.
6. Постановою Верховного Суду від 9 вересня 2021 року касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено частково, постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 7 листопада 2019 року скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
7. Ухвалюючи таке рішення, Верховний Суд зазначив, що суд апеляційної інстанції не встановив, чи наділені Мінприроди, Держгеонадра та Держекоінспекція або ж інші суб`єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор.
8. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року апеляційну скаргу ТОВ «Софія-Гамма», Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирської обласної ради задоволено, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10 травня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення: позовну заяву заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Держгеонадра, ДКЗ України, Житомирської обласної ради, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів, - ТОВ «Софія-Гамма» про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу № 4058 від 31 серпня 2017 року, рішення № 1277 від 25 жовтня 2018 року залишено без розгляду.
9. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без розгляду позов прокурора, дійшов висновку про те, що Кабінет Міністрів України відповідно до частини другої статті 1, пункту 9 частини першої статті 2, частини другої статті 19, пункту 3 частини першої статті 20, пункту 2 частини першої, частин другої та шостої статті 21, частини третьої статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», пунктів 2 та 16 частини першої статті 8 Кодексу України «Про надра»; Державна регуляторна служба України відповідно до статті 9-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», підпункту 31 пункту 4 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724 (далі - Положення № 724), є компетентними та уповноваженими органами, що мають передбачене чинним законодавством право звернення до суду із позовом щодо застосування заходів реагування у сфері державного контролю за законністю процедури отримання надр у користування, у тому числі повноваження на оскарження рішень Держгеонадра про державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, рішень ДКЗ України про апробацію та погодження кондицій запасів надр, рішень про погодження та надання дозвільних документів на користування надрами.

До таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов з урахуванням правової позиції Верховного Суду, сформульованої, зокрема, у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Не погоджуючись з постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Житомирської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
11. У касаційній скарзі заступник прокурора зазначає, що суд апеляційної інстанції, приймаючи оскаржувану постанову, неправильно застосував положення статей 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», частини третьої статті 53 КАС України, пункту 4 Положення про Міністерство екології та природніх ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (далі - Положення № 32), пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174), та пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення № 275), внаслідок чого суд апеляційної інстанції, на думку скаржника, дійшов неправильних висновків про наявність органів, уповноважених здійснювати контроль у цій сфері та звертатися до суду з відповідним позовом.
12. Скаржник також наголошує, що суд апеляційної інстанції не врахував при ухвалені оскаржуваного рішення правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу; процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту), та висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 9 вересня 2021 року у справі № 240/401/19 (зважаючи на те, що предметом спору у цій справі є, зокрема, рішення про розгляд звернення щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами, та, оскільки суд апеляційної інстанції достовірно не встановив, чи наділені Мінприроди, Держгеонадра, Держекоінспекція або ж інші суб`єкти владних повноважень правом на звернення до суду з таким позовом, як заявив прокурор (оскільки зазначення лише завдань, покладених на Міністерство екології та природних ресурсів України і Держекоінспекцію, а також про можливість звернення останньої з позовами до суду у правовідносинах, які не є подібними до тих, що виникли у цій справі, та наявність функцій захисту інтересів держави не у судовому порядку у Мінприроди, Держгеонадра, Держекоінспекції, не можуть свідчити про наявність у них права на звернення до суду з цим позовом) та у випадку їх наявності не перевірив, чи було їм (компетентним органам) відомо про порушення інтересів держави, чи вчинялись ними дії, спрямовані на їх захист, ураховуючи законодавчо закріплений особливий, спеціальний правовий статус надр, їх важливе значення для суспільства і держави, у цьому конкретному випадку колегія суддів вважає передчасним висновок суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для залишення без розгляду позову).
13. 6 вересня 2022 року від заступника прокурора надійшли письмові пояснення, в яких зазначається, що прокурор у позові заявляв, що підставою для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави є відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України, ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами, у спосіб, обраний прокурором, а саме - шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.
14. Заступник прокурора також зазначив, що оскільки на час подання прокурором позову до суду ТОВ «Софія-Гамма» не здійснювало спеціального користування надрами, то у Держекоінспекції та Мінекології не було підстав для звернення до суду з позовом внаслідок того, що такий позов ці органи можуть подавати лише у випадку порушення надрокористувачем встановленого порядку користування надрами та з метою дострокового припинення спеціального користування надрами. Відповідними повноваженнями щодо подання позову до суду у даному випадку не наділений і Кабінет Міністрів України.
15. З огляду на таке, заступник прокурора вважає, що у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18 Верховний Суд дійшов помилкового висновку про наявність, зокрема, у Кабінету Міністрів України повноважень щодо звернення до суду у подібних спірних правовідносинах, відтак, скаржник погодився з необхідністю відступу від правового висновку Верховного Суду, що міститься у вищезазначеній постанові.
16. Від ДКЗ України, Житомирської обласної ради та представника ТОВ «Софія-Гамма» надійшли відзиви на касаційну скаргу заступника прокурора, в яких зазначається, що постанова суду апеляційної інстанції є законною та обґрунтованою, оскільки суд дійшов правильного висновку про те, що доводи прокурора про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за законністю процедури отримання надр у користування, не підтвердились з огляду на те, що такими органами є Держгеонадра, Мінприроди та Держекоінспекція. Також вважають, що судом апеляційної інстанції правильно встановлено наявність у Кабінету Міністрів України та Державної регуляторної служби України повноважень на звернення до суду з позовом про оскарження рішень Держгеонадра та ДКЗ України.
17. Також у відзивах зазначається, що правильність висновків суду апеляційної інстанції підтверджуються правовою позицією, висловленою у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі № 0640/4292/18, від 22 січня 2020 року у справі № 240/3433/19, від 19 березня 2020 року у справі № 240/3384/19, від 15 жовтня 2020 року у справі № 620/865/19, від 17 лютого 2021 року у справі №240/400/19, від 11 березня 2021 року у справі № 240/3382/19, від 12 травня 2021 року у справі № 806/2361/18 та від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18.
18. З огляду на вищезазначене, ДКЗ України, Житомирська обласна рада та ТОВ «Софія-Гамма» просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
19. Держгеонадра України відзиву на касаційну скаргу заступника прокурора не подавала; ухвалу Верховного Суду від 17 січня 2022 року про відкриття касаційного провадження Держгеонадра України отримала 19 січня 2022 року.
20. 2 листопада 2022 року від заступника Генерального прокурора надійшли письмові пояснення, в яких обґрунтовується необхідність захисту інтересів держави у цій справі, зокрема, у зв`язку з тим, що забезпечення та перевірка уповноваженими державними органами чіткого дотримання особами, які виявили бажання отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, встановлених законодавством вимог до користування надрами та відповідність таких осіб визначеним критеріям, є вкрай важливим; тільки такий підхід забезпечить раціональне використання родовищ корисних копалин, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.
21. В обґрунтування необхідності звернення прокурора з позовом в інтересах держави у цій справі заступник Генерального прокурора вказав, що Кодексом України про надра на Кабінет Міністрів України не покладено жодних повноважень із державного контролю та нагляду в галузі геологічного вивчення, використання та охорони надр. Натомість відповідно до статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» на останній покладено повноваження щодо забезпечення проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування, здійснення у межах своїх повноважень державного управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу.
22. Заступник Генерального прокурора також звернув увагу, що з метою з`ясування позиції Кабінету Міністрів України щодо його повноважень у цих правовідносинах, Офісом Генерального прокурора надіслано відповідний запит, який Секретаріат Кабінету Міністрів України надіслав на опрацювання до Міністерства юстиції України. Листом від 14 жовтня 2022 року № 95171/12637-4-22/9.1.2 Міністерство юстиції України повідомило, що співвиконавцем розгляду запиту Офісу Генерального прокурора є Мінприроди.
23. З огляду на відсутність у Мінприроди повноважень у спірних правовідносинах на звернення з позовом до суду, оскільки такі повноваження не передбачені Кодексом України про надра та Положенням № 32, Заступник Генерального прокурора підтримав необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

24. Касаційну скаргу подано 29 грудня 2021 року.
25. Ухвалою Верховного Суду від 17 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 240/401/19, витребувано адміністративну справу та встановлено строк для подання учасниками справи відзиву на касаційну скаргу заступника керівника Житомирської обласної прокуратури.
26. Від представників Житомирської обласної ради та ТОВ «Софія-Гамма» надійшли клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за їх участі, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 11 серпня 2022 року, якою також призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження.
27. Ухвалою Верховного Суду від 12 серпня 2022 року справу № 240/401/19 передано на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
28. Ухвалою Верховного Суду від 29 листопада 2022 року відмовлено у задоволенні клопотання адвоката ТОВ «Софія-Гамма» Леськова В.П. про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

29. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Держгеонадра України 12 червня 2017 року здійснено державну реєстрацією робіт за формою 3-гр № 336, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області.
30. Разом з тим, Держгеонадра розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни», подані ТОВ «Софія-Гамма», за результатами розгляду яких оформлено протокол № 4058 засідання колегії ДКЗ України від 31 серпня 2017 року.
31. 26 вересня 2018 року ТОВ «Софія-Гамма» звернулось до Держгеонадра із заявою № 2609 від 26 вересня 2018 року на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціонуна підставі абзацу першого підпункту 1 пункту 8 Постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року. До заяви, в тому числі, додали протокол № 4058 засідання колегії ДКЗ України від 31 серпня 2017 року.
32. 4 жовтня 2018 року за вих.№ 19932/03/12-18 Держгеонадра направило документи, подані ТОВ «Софія-Гамма», до Житомирської обласної ради для погодження надання товариству спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу Південної ділянки родовища «Ямни» площею 145,15 га, яка знаходиться в Овруцькому районі Житомирської області.
33. Рішенням дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання від 25 жовтня 2018 року № 1277 погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування торфу Південної ділянки родовища «Ямни» площею 145,15 га, яка знаходиться в Овруцькому районі Житомирської області.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

34. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає наступне.
35. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
36. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

37. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
38. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на наступне.
39. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що суд апеляційної інстанції дійшов неправильного висновку про те, що у спірних правовідносинах наявний орган, до повноважень якого належить здійснення контролю за законністю процедури надання надр у користування, а також звернення до суду з позовом про протиправність дій та рішень Держгеонадра та ДКЗ України.
40. На думку скаржника, необґрунтованість вищезазначених висновків зумовлена неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції положень статей 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», частини третьої статті 53 КАС України, пункту 4 Положення № 32, пункту 4 Положення № 1174 та пункту 4 Положення № 275.
41. Висновки Сьомого апеляційного адміністративного суду про наявність у Кабінету Міністрів України та Державної регуляторної служби України повноважень щодо здійснення контролю за дотриманням процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, у тому числі шляхом звернення до суду з позовом до Держгеонадра України, ДКЗ України або органу місцевого самоврядування, узгоджуються з правовою позицією, що міститься у постанові Верховного Суду від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18.
42. Вирішуючи питання про необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18, Суд виходить з наступного.
43. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
44. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
45. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
46. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
47. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
48. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
49. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
50. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
51. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
52. Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
53. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.
54. Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
55. Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
56. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає опонентом або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «F.W. v. France», заява № 61517/00, пункт 27).
57. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами судового провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
58. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у судовому провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
59. У справі «Mukiy v. Ukraine» (заява № 12064/08; пункти 10 та 12), яка стосувалася скарги на втручання прокурора у справу з огляду на подання останнім позову в інтересах держави, зокрема, для захисту економічних і соціальних інтересів держави, пов`язаних з охороною території заповідної зони, ЄСПЛ у рішенні у цій справі зазначив, що втручання прокурора, на яке скаржиться заявник, не поставило його у «суттєво невигідне становище» стосовно сторін розгляду; немає нічого, що вказувало б на будь-яке привілейоване ставлення національних судів до заяв прокурора чи будь-які процесуальні переваги, надані йому у цій справі
60. Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
61. Відповідно до підпункту 7.5 пункту 7 Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» (Role of the public prosecutor's office in a democratic society governed by the rule of law) від 27 травня 2003 року при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності.
62. У пункті 29 Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» (The role of prosecution services outside the criminal law field) від 21 жовтня 2008 року зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів.

Пунктами 30-31 Висновку № 3 (2008) визначено, що не існує єдиних міжнародно-правових норм і правил щодо завдань, функцій і організація прокуратури поза кримінально-правовою сферою. Водночас у всіх правових системах прокуратура відіграє важливу роль у захисті прав людини, у захисті законності та верховенства права, у зміцненні громадянського суспільства. Така різноманітність функцій органів прокуратури поза сферою кримінального права є результатом національної правової та історичної традиції. Це суверенне право держави визначати його інституційно-правові процедури реалізації своїх функцій щодо захисту прав людини і суспільних інтересів, дотримуючись принципу верховенства права та міжнародних зобов`язання.

63. У пункті 2 Рекомендацій CM/Rec (2012)11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (Оn the role of public prosecutors outside the criminal justice system) від 19 вересня 2012 року рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.

Пунктом 23 Рекомендацій CM/Rec (2012)11 також передбачено, що якщо прокурори виконують наглядову роль по відношенню до національного, регіонального та місцевого органу влади, а також щодо інших юридичних осіб, з метою забезпечення їх належного функціонування відповідно до закону, вони повинні здійснювати свої повноваження незалежно, прозоро та в повному обсязі відповідно до верховенства права.

64. Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).
65. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
66. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18.
67. Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

68. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
69. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
70. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
71. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
72. У справі, що розглядається, прокурор звернувся із позовом до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, вважаючи, що протиправними діями та рішеннями цих органів були порушені інтереси держави у сфері дотримання встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами. Протиправність дій та рішень цих органів виразилась, на думку прокурора, у здійсненні державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр ТОВ «Софія-Гамма», без наявності у цього суб`єкта господарювання діючого спеціального дозволу на геологічне вивчення родовищ корисних копалин,що у свою чергу свідчить про протиправність здійснення державної реєстрації попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни», а також у подальшому прийнятті до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодженні видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів. У свою чергу, вказані порушення, на думку прокурора, призвели до того, що надання спеціального дозволу на користування надрами матиме місце без проведення державної експертизи та належної оцінки запасів корисних копалин відповідного родовища, а також без проведення аукціону.
73. На думку Суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави», що узгоджується з правовим висновком Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 24 березня 2020 року у справі № 806/1001/17, від 16 квітня 2020 року у справі № 826/7696/18 та від 14 травня 2020 року у справі № 806/998/17, відповідно до якого дотримання встановленого порядку користування надрами становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України надра є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є забезпечення та перевірка уповноваженими державними органами чіткого дотримання особами, які виявили бажання отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, вимог користування надрами та відповідність таких осіб, визначеним законодавством критеріям (умовам). Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання родовищ корисних копалин, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.
74. Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.
75. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок   передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

76. У позовній заяві прокурор стверджував про відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за дотриманням процедури надання надр у користування у спосіб, обраний прокурор, тобто шляхом звернення до суду.
77. Зокрема, вважаючи, що негативні наслідки надання надр у користування без проведення державної експертизи, належної оцінки запасів родовища «Ямни» та без проведення аукціону створюють безпосередню загрозу порушенню інтересів держави та зважаючи на те, що вказані порушення мають бути усунені у найкоротші строки, прокурор обрав саме судовий спосіб захисту інтересів держави.
78. Судовий захист з боку адміністративного суду є найбільш ефективним механізмом захисту прав та інтересів громадян, інших фізичних та юридичних осіб, а також державних (суспільних) інтересів у випадку їх порушення з боку будь-якого суб`єкта, оскільки особливостями адміністративного судочинства є: заборона відмови в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини (частина четверта статті 6 КАС України); лише адміністративний суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 9 КАС України); лише адміністративний суд зобов`язаний вживати визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (частина четверта 4 статті 9).
79. Отже, вирішуючи питання про наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва прокурором інтересів держави у суді у спірних правовідносинах, суди мали визначити наявність у Кабінету Міністрів України та Державної регуляторної служби України, як органів, уповноважених здійснювати контроль у сфері дотримання дозвільної процедури, у тому числі процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, права звертатися до адміністративного суду з позовом до Держгеонадра України, ДКЗ України та органу місцевого самоврядування про визнання протиправними та скасування дій та рішень цих органів, вчинених та ухвалених у межах процедури розгляду питання про надання спеціального дозволу на користування надрами.
80. Сьомий апеляційний адміністративний суд у постанові від 16 листопада 2021 року, залишаючи без розгляду позов заступника прокурора Житомирської області, дійшов висновку, що контроль за раціональним використанням надр та дотриманням процедури видачі спеціальних дозволів на користування надрами відноситься до компетенції таких органів, як Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України; такий контроль може бути реалізований у тому числі шляхом звернення цих органів до суду з позовом про визнання протиправними рішень та дій Держгеонадра України, ДКЗ України та Житомирської ОР, прийнятих ними у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
81. Вирішуючи питання про правильність таких висновків Сьомого апеляційного адміністративного суду, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду виходить з наступного.
82. Відповідно до частини другої статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
83. Пунктом 9 частини першої статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України належить, зокрема, спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.
84. Згідно з частиною другою статті 19 цього ж Закону Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів.
85. Пунктом 2 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України у сфері охорони навколишнього природного середовища, зокрема, забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; забезпечує розроблення та виконання державних і міждержавних екологічних програм; здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів.
86. Відповідно до частини першої статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.
87. Згідно з частиною другою цієї ж статті Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.
88. Частиною шостою статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині.

Зазначені повноваження Кабінету Міністрів України не поширюються на рішення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що видаються ними у процесі здійснення повноважень з управління корпоративними правами, що належать державі у статутних капіталах суб`єктів господарювання, які діють на підставі ліцензії на провадження діяльності з транспортування природного газу, передачі електричної енергії, а також юридичних осіб, що володіють корпоративними правами в таких суб`єктах господарювання.

89. Відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України відповідно до законодавства координує та контролює діяльність зазначених державних господарських об`єднань, підприємств, установ та організацій.
90. Згідно з частинами дев`ятою та десятою статті 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» накази міністерства можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині.

Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом.

91. Пунктом 19 частини четвертої статті 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» керівник центрального органу виконавчої влади, зокрема, скасовує повністю чи в окремій частині акти територіальних органів центрального органу виконавчої влади.
92. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» накази центрального органу виконавчої влади можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині.
93. Згідно з частиною першою статті 37 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений   Конституцією   та законами України.
94. Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, не регулює порядок звернення Уряду з позовом до органів державної влади з метою реалізації своїх повноважень.
95. Водночас, параграф 84 Регламенту регулює порядок скасування актів центральних органів виконавчої влади, зокрема, визначає, що Кабінет Міністрів скасовує акти центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині у разі їх невідповідності Конституції і законам України, актам Президента України та актам Кабінету Міністрів шляхом прийняття відповідних розпоряджень. Проект такого розпорядження готує Мін`юст за дорученням Прем`єр-міністра.
96. Відповідно до пунктів 2 та 16 частини першої статті 8 Кодексу України про надра передбачено, що до відання Кабінету Міністрів України у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр належить, зокрема, здійснення державного контролю за геологічним вивченням, використанням та охороною надр, а також за утворенням та використанням техногенних родовищ і переробкою мінеральної сировини; вирішення інших питань у галузі управління і контролю за використанням та охороною надр.
97. Крім того, відповідно до частини першої статті 9-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, встановленого порядку їх видачі здійснюється уповноваженим органом шляхом проведення планових та позапланових перевірок у встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, порядку.
98. Згідно з пунктом 1 Положення № 724 Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
99. Підпунктом 31 пункту 4 Положення № 724 Державна регуляторна служба України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює в межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та методичне забезпечення діяльності дозвільних органів і державних адміністраторів.
100. Підпунктом 7 пункту 6 Положення № 724 Державна регуляторна служба України для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, звертатися у передбачених законом випадках до суду.
101. З аналізу вищенаведених положень законодавства вбачається, що Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України уповноважені звертатися до суду за умови, якщо це необхідно для реалізації покладених на них повноважень та у разі, якщо таке право прямо визначене законом.
102. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
103. У пунктах 8-9 частини першої статті 4 КАС України визначено позивача як особу, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкта владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду. При цьому відповідачем може бути суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інша особа, до якої звернена вимога позивача.
104. Згідно з частинами першою та другою статті 5 КАС України кожна особа має право у порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень; формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
105. Пунктами 3 та 5 частини першої статті 19 КАС України визначено два спеціальних види спорів, у яких позивачем може виступати суб`єкт владних повноважень:

1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі   - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та постанова Верховного Суду від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17);

2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено КАС України (частина п`ята статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

106. За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.
107. З огляду на вищезазначене, Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та від 4 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.
108. Такий висновок застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 10 грудня 2019 року у справі № 826/3111/17, від 23 червня 2020 року у справі № 826/3061/16, від 1 грудня 2021 року у справі № 540/1980/19, від 6 грудня 2021 року у справі № 826/10972/16, від 22 грудня 2021 року у справі № 640/4083/21 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.
109. Зокрема, у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що за змістом вищезазначених статей КАС України до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.
110. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 сформульовано правову позицію, згідно якої поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.
111. Спеціальним Законом, який регулює гірничі відносини з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорони прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян, є Кодекс України про надра.
112. Аналіз положень цього Кодексу дає підстави для висновку, що правом на звернення до суду у правовідносинах, урегульованих цим Кодексом, наділені орган державного геологічного контролю, орган державного гірничого нагляду, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцеві ради щодо дострокового припинення права користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 статті 64, у разі незгоди користувачів (пункт 7 частини першої статті 26) та у спорах з питань користування надрами (частина перша статті 64).
113. Інших підстав для звернення до суду з позовом у правовідносинах, урегульованих Кодексом України про надра, не визначено.
114. Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, Суд враховує, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
115. Зокрема, відповідно до статті 5 Конституції України Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
116. Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
117. У свою чергу, згідно зі статтею 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
118. Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

119. Також статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
120. Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені   Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.
121. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
122. При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси жителів територіальної громади, оскільки відповідно до   статті 3 Конституції України   людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
123. Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.
124. Крім того, Суд зазначає, що зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор діє як самостійний позивач і не здійснює представництво інтересів держави в особі будь-якого з державних органів, що виконують функції контролю за дотриманням встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (Держгеонадра, ДКЗ України або Житомирської обласної ради). При цьому, прокурор зазначав, що органи виконавчої влади, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням вищезазначеними органами встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами - Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України, не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконними та скасування дій та рішень Держгеонадра, ДКЗ України або відповідної ради у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, а волевиявлення цих органів при виконанні своїх функцій, зокрема, щодо державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, прийняття до розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодження видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів, не відповідає чинному законодавству. Отже, самостійне звернення прокурора з цим позовом спрямовано виключно на захист та відновлення порушених інтересів держави.
125. Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави - Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирська ОР набувають статусу відповідача.
126. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 липня 2022 року у справі № 910/5201/19.
127. На цій підставі Суд доходить висновку, що спеціальним законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право Кабінету Міністрів України, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
128. Водночас, у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18 за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи: Державне підприємство «Головинський кар`єр», Державна служба геології та надр України, Регіональне відділення Фонду державного майна України по Житомирській області, Товариство з обмеженою відповідальністю «Граніт Блексі», про визнання протиправним та скасування протоколу і рішення, Верховний Суд дійшов висновку про те, що прокурор у спірних правовідносинах не може звертатися до суду з позовом до вказаних органів, оскільки, зокрема, Кабінет Міністрів України наділений відповідними повноваженнями.
129. Зокрема, у справі № 240/4936/18 прокурор звернувся до вищезазначених органів з позовом до суду, в якому просив: визнати протиправним та скасувати протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин та визнати протиправним та скасувати рішення сімнадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами. У цій справі прокурор посилався на порушення інтересів держави у сфері дотримання встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
130. Отже, спірні правовідносини, що виникли у справі № 240/4936/18, та у справі, що розгадається, є подібними, а обставини, за яких ці правовідносини винили - релевантними.
131. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів вважає за необхідне відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 240/4936/18, та інших, де його застосовано, стосовно наявності у Кабінету Міністрів України повноважень захищати інтереси держави у спірних правовідносинах та відсутності у зв`язку з цим у прокурора повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.
132. Згідно з частиною другою статті 356 КАС України у постанові палати, об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду має міститися вказівка про те, як саме повинна застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об`єднана палата, що передала справу на розгляд палати, об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду.
133. З огляду на вищезазначене, положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

134. Суд також враховує, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог законодавства про надра та встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
135. З огляду на вищезазначене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду доходить висновку, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, а саме статтю 53 КАС України у сукупності зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», що призвело до постановлення незаконної постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
136. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

137. За таких обставин Суд дійшов висновку про необхідність задоволення касаційної скарги прокурора, скасування постанови суду апеляційної інстанції, якою позов прокурора залишено без розгляду, та направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
138. Враховуючи, що Суд задовольняє касаційну скаргу суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.

Керуючись статтями 341, 346, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області задовольнити.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року скасувати.

Справу за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення направити для продовження розгляду до Сьомого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач                                                                     Я.О. Берназюк

Судді:                                                                                       А.А. Єзеров

                                                                                                 Н.В. Коваленко

                                                                                                 В.М. Кравчук

                                                                                                 Л.Л. Мороз

                                                                                                 А.І. Рибачук

                                                                                                 О.П. Стародуб

                                                                                                 С.Г. Стеценко

                                                                                                 Т.Г. Стрелець

                                                                                                 Л.В. Тацій

                                                                                                С.М. Чиркін

                                                                                                В.М. Шарапа

 

https://reyestr.court.gov.ua/Review/107632131

 

01 грудня 2022 року

м. Київ

справа №240/401/19

адміністративне провадження №К/9901/48257/21

ОКРЕМА ДУМКА

судді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Рибачука А.І. на постанову Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 (адміністративне провадження № К/9901/48257/21)

Заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду із позовом в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України), Житомирської обласної ради (далі - Житомирська облрада; разом також - відповідачі), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Софія-Гамма», у якому просив визнати протиправними та скасувати:

державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра України ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-336/1;

протокол від 31.08.2017 № 4058 засідання колегії ДКЗ України;

рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської облради від 25.10.2018 № 1277 «Про розгляд звернення Держгеонадра України від 04.10.2018 № 19932/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма».

Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 10.05.2019 задовольнив позовні вимоги.

Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 07.11.2019  апеляційні скарги ТОВ «Софія-Гамма», Держгеонадра, ДКЗ України та Житомирської облради задовольнив частково: скасував рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 10.05.2019 та ухвалив нове рішення, яким на підставі пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) залишив без розгляду позов заступника прокурора Житомирської області.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду постановою від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 задовольнив касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області:

скасував постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021;

справу № 240/401/19 за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача:  ТОВ «Софія-Гамма», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення, - направив для продовження розгляду до Сьомого апеляційного адміністративного суду.

Ухвалюючи таку постанову Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду відступив від висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 16.06.2021 у справі № 240/4936/18, та інших, де його застосовано, стосовно наявності у Кабінету Міністрів України повноважень захищати інтереси держави у спірних правовідносинах та відсутності у зв`язку з цим у прокурора повноважень на звернення з позовом до адміністративного суду для захисту інтересів держави у сфері дотримання процедури надання спеціального дозволу на користування надрами, та дійшов висновку про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у цій постанові також вказав на те, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог законодавства про надра та встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами, а тому за відсутності державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII.

Наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду обґрунтував наявністю таких інтересів держави належністю їх до  особливих суспільних інтересів у відносинах дотримання встановленого порядку користування надрами та відсутністю державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду.

На моє переконання, вищенаведені висновки щодо відсутності органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за законністю процедури надання надр у користування та наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом про протиправність таких дій та рішень є помилковими, а тому вважаю за необхідне викласти окрему думку й навести на її обґрунтування такі мотиви.

Ключовим  питанням у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави у виключному випадку - у зв`язку із порушенням інтересів держави та відсутністю органу, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Юрисдикцію, повноваження адміністративних судів та порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає КАС України.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За визначенням пунктів 1, 2 та 7 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).

Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Таким чином, конституційні функції прокуратури визначено безпосередньо у Конституції України, а законом може визначатися організація і порядок її діяльності.

Законом, який, окрім іншого, визначає повноваження прокурора з виконання покладених на нього функцій, зокрема, стосовно представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон №1697-VII, статтею 1 якого визначено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Зазначення такої мети не виокремлює прокуратуру з поміж інших органів держави, оскільки утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави загалом, тобто метою усіх її органів.

Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 КАС України.

Згідно із частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.

Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У свою чергу в Законі № 1697-VII закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону №1697-VII визначено, що прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень видно, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом на яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не визначають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оціночні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно базуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У контексті зазначених норм, наголошую на тому, що в адміністративному судочинстві  прокурор набуває права звернення до суду:

у статусі позивача - у разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній, або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду;

в порядку представництва - у разі, якщо такий  суб`єкт владних повноважень існує, але  не здійснює, або неналежним чином здійснює свої повноваження.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).

Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону № 1697-VII.

При цьому звертаю увагу на те, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає опонентом або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «F.W. v. France», заява № 61517/00, пункт 27).

Тобто, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у судовому провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.

У справі «Mukiy v. Ukraine» (заява № 12064/08; пункти 10 та 12), яка стосувалася скарги на втручання прокурора у справу з огляду на подання останнім позову в інтересах держави, зокрема, для захисту економічних і соціальних інтересів держави, пов`язаних з охороною території заповідної зони, ЄСПЛ у рішенні у цій справі зазначив, що втручання прокурора, на яке скаржиться заявник, не поставило його у «суттєво невигідне становище» стосовно сторін розгляду; немає нічого, що вказувало б на будь-яке привілейоване ставлення національних судів до заяв прокурора чи будь-які процесуальні переваги, надані йому у цій справі.

Крім того, відповідно до підпункту 7.5 пункту 7 Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» (Role of the public prosecutor's office in a democratic society governed by the rule of law) від 27.05.2003 при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності.

У пункті 29 Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» (The role of prosecution services outside the criminal law field) від 21.10.2008 зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів.

Пунктами 30-31 Висновку № 3 (2008) визначено, що не існує єдиних міжнародно-правових норм і правил щодо завдань, функцій і організації прокуратури поза кримінально-правовою сферою. Водночас у всіх правових системах прокуратура відіграє важливу роль у захисті прав людини, у захисті законності та верховенства права, у зміцненні громадянського суспільства. Така різноманітність функцій органів прокуратури поза сферою кримінального права є результатом національної правової та історичної традиції. Це суверенне право держави визначати його інституційно-правові процедури реалізації своїх функцій щодо захисту прав людини і суспільних інтересів, дотримуючись принципу верховенства права та міжнародних зобов`язання.

У пункті 2 Рекомендацій CM/Rec (2012)11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (Оn the role of public prosecutors outside the criminal justice system) від 19.09.2012 рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.

Пунктом 23 Рекомендацій CM/Rec (2012)11 також передбачено, що якщо прокурори виконують наглядову роль по відношенню до національного, регіонального та місцевого органу влади, а також щодо інших юридичних осіб, з метою забезпечення їх належного функціонування відповідно до закону, вони повинні здійснювати свої повноваження незалежно, прозоро та в повному обсязі відповідно до верховенства права.

Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).

Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

Також, наголошую на тому, що у Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Міжнародні акти підкреслюють винятковість «прокурорського представництва». Зокрема, у пункті 87 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2013) 025 експерти зазначили про необхідність звести повноваження прокурора представляти інтереси держави в суді до ситуацій, в яких жоден інший державний орган не має можливості забезпечити представництво.

Позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).

Вимога «виключності» випадків звернення до суду є конституційною. Її розширене тлумачення не відповідає Конституції. Суть виключності полягає у встановленні винятку з загального правила про неможливість прокурора представляти інтереси держави в суді. За загальним правилом представництво інтересів держави загалом, і зокрема в суді, здійснюють відповідні органи виконавчої влади. Це їх постійне завдання.

Якщо орган виконавчої влади всупереч своїм функціям, завданням та повноваженням не захищає інтереси держави - не хоче цього робити або робить неналежним чином, - настає «виключний випадок». Лише за цих умов захищати інтереси держави в суді може прокурор. Прокурор виконує субсидіарну роль, а не заміняє чи дублює їх.

Субсидіарна роль прокурора, має на меті запобігти ситуації, коли виконавча влада, котра мала б належно репрезентувати і захищати інтереси держави, починає діяти всупереч їм.

Тобто, як було зазначено вище прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя  (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Так у справі № 240/401/19 прокурор звернувся із позовом до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, вважаючи, що протиправними діями та рішеннями цих органів були порушені інтереси держави у сфері дотримання встановленої процедури надання спеціального дозволу на користування надрами. Протиправність дій та рішень цих органів виразилась, на думку прокурора, у здійсненні державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр ТОВ «Софія-Гамма», без наявності у цього суб`єкта господарювання діючого спеціального дозволу на геологічне вивчення родовищ корисних копалин, що у свою чергу свідчить про протиправність здійснення державної реєстрації попередньої геолого-економічної оцінки Південної ділянки родовища торфу «Ямни», а відповідно й про протиправність розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки та погодження видачі спеціального дозволу за результатами розгляду цих матеріалів. У свою чергу, вказані порушення, на думку прокурора, призвели до того, що надання спеціального дозволу на користування надрами стане можливим  без проведення державної експертизи та належної оцінки запасів корисних копалин відповідного родовища, а також без проведення аукціону, що є сумісним з розумінням «інтересів держави», що також узгоджується з правовим висновком Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 24.03.2020 у справі № 806/1001/17, від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18 та від 14.05.2020 у справі № 806/998/17, відповідно до якого дотримання встановленого порядку користування надрами становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України надра є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є забезпечення та перевірка уповноваженими державними органами чіткого дотримання особами, які виявили бажання отримати спеціальний дозвіл на користування надрами, вимог користування надрами та відповідність таких осіб, визначеним законодавством критеріям (умовам). Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання родовищ корисних копалин, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.

Як зазначалось вище, наявність підстав для представництва в суді законних інтересів держави прокурор обґрунтував відсутністю державного органу, до повноважень якого належало б здійснення контролю за законністю процедури надання надр у користування права звернення до суду.

Відповідно до статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Згідно із статтею 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Пунктом 1 частини першої статті 116 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України.

Законом України від 27.02.2014 № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон № 794-VII) передбачено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів (стаття 1).

У частині першій статті 2 Закону № 794-VII визначено основні завдання Кабінету Міністрів України, до яких серед іншого належать: виконання Конституції та законів України, актів Президента України (пункт 1); забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування (пункт 3); спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю (пункт 9).

Відповідно до статті 19 цього Закону діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері … охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина….

Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів.

Згідно із статтею 20 Закону № 794-VII до основних повноважень Кабінет Міністрів України належать, зокрема, такі повноваження:

у сфері охорони навколишнього природного середовища: забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр;

у сфері законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина: здійснює контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади.

Частинами першою, другою та четвертою статті 21 Закону № 794-VII визначено, що Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

Діяльність центральних органів виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України, спрямовується і координується міністрами. Питання діяльності таких центральних органів виконавчої влади представляють відповідні міністри, до сфери спрямування і координації яких належать ці органи.

У свою чергу, статтею 1 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон  № 3166-VI), який  визначає організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України, передбачено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики.

Наведені правові норми дають підстави для висновку про те, що держава Україна існує з метою забезпечення прав і свобод людини, інтересів Українського народу. З урахуванням принципу поділу влади, ці інтереси (як потреби людей) виявляє, формулює, втілює в закони законодавча влада, а реалізує, репрезентує і захищає від імені народу держава в особі органів виконавчої влади, на чолі з Кабінетом Міністрів України, який має контрольні повноваження щодо підпорядкованих органів.

У свою чергу, захист інтересів держави з боку Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади відбувається різними, переважно адміністративними методами, серед яких зміна політики у певній сфері; зміна законодавства (проекти законів готує Мінюст або інші міністерства) та підзаконних актів; призначення та звільнення керівників підпорядкованих органів, дисциплінарна практика; контроль підпорядкованих органів та вжиття заходів реагування, скасування протиправних або недоцільних правових актів тощо.

Так, відповідно до частини шостої статті 21 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині.

Окрім цього, відповідно до частини третьою статті 23 Закон № 3166-VI накази центрального органу виконавчої влади можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 Держгеонадра України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом з питань реалізації угод про розподіл продукції.

Регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян є завданням Кодексу України про надра.

Статтею ж 11 Кодексу України по надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр.

Так, вказаною правовою нормою встановлено, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

Управління державною геологічною службою України здійснює Кабінет Міністрів України та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (частина перша статті 6 Закону України від 04.11.1991 № 1216-XIV «Про державну геологічну службу України» (далі - Закон № 1216-XIV).

Частиною другою цієї ж статті Закону № 1216-XIV визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, належить, зокрема: здійснення державного геологічного контролю за веденням робіт з геологічного вивчення надр; контроль за дотриманням користувачами надр, незалежно від форм власності, вимог законодавства України про надра, а також встановлених норм і правил щодо геологічного вивчення надр.

До відання Кабінету Міністрів України у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр належить, зокрема здійснення державного контролю за геологічним вивченням, використанням та охороною надр, а також за утворенням та використанням техногенних родовищ і переробкою мінеральної сировини  (пункт 2 статті 8 Кодексу України про надра), а також вирішення інших питань у галузі управління і контролю за використанням та охороною надр (пункт 16 статті 8 цього ж Кодексу).

Відповідно до статті 7 Закону № 1216-XIV Кабінет Міністрів України постановою від 10.11.2000 № 1689 затвердив Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин (далі - Положення про ДКЗ України), згідно із пунктом 1 якого     ДКЗ України є установою, що діє при Держгеонадрах і провадить науково-технічну діяльність, пов`язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і використання надр та оцінки запасів корисних копалин.

Як було зазначено вище ДКЗ України є установою, що діє при Держгеонадрах України - центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Згідно з Положенням про ДКЗ України по запасах корисних копалин Голова ДКЗ України несе персональну відповідальність за виконання покладених на Комісію завдань і виконання нею своїх функцій, встановлює ступінь відповідальності заступників голови, а також інших працівників ДКЗ України.

При цьому, згідно із частиною першою статті 37 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Окрім того частиною першою статті 28 Закону № 3166-VI визначено, що Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

До того ж, параграф 84 Регламенту Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 регулює порядок скасування актів центральних органів виконавчої влади, зокрема, визначає, що Кабінет Міністрів скасовує акти центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині у разі їх невідповідності Конституції і законам України, актам Президента України та актам Кабінету Міністрів шляхом прийняття відповідних розпоряджень. Проект такого розпорядження готує Мін`юст за дорученням Прем`єр-міністра.

Відповідно до пунктів 2 та 16 частини першої статті 8 Кодексу України про надра до відання Кабінету Міністрів України у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр належить, зокрема, здійснення державного контролю за геологічним вивченням, використанням та охороною надр, а також за утворенням та використанням техногенних родовищ і переробкою мінеральної сировини; вирішення інших питань у галузі управління і контролю за використанням та охороною надр.

Крім того, відповідно до частини першої статті 9-1 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, встановленого порядку їх видачі здійснюється уповноваженим органом шляхом проведення планових та позапланових перевірок у встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, порядку.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 № 724 (далі - Положення № 724) Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Згідно із підпунктом 31 пункту 4 Положення № 724 Державна регуляторна служба України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює в межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та методичне забезпечення діяльності дозвільних органів і державних адміністраторів.

Підпунктом 7 пункту 6 Положення № 724 визначено, що Державна регуляторна служба України для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, звертатися у передбачених законом випадках до суду.

З урахуванням такої структури законів право на звернення до суду є елементом загальної правосуб`єктності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади, а не окремим їх повноваженням.

Так, застосування адміністративних повноважень у більшості випадків є достатнім, щоб захистити інтереси держави. Право на «самовиправлення» помилок органів держави є елементом принципу належного врядування. У рішенні ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» (20.10.201, заява № 29979/04) зазначено:

« 71. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), n. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам …».

Більшість помилок у сфері державного управління можуть і повинні виправлятися виконавчою владою без звернення до суду. Адміністративні способи захисту інтересів держави випливають з принципу належного врядування і є пріоритетними. Спосіб захисту інтересів держави визначає компетентний орган на власний розсуд.

В окремих випадках усунення помилок чи наслідків протиправних дій (рішень), що призвели до порушення інтересів держави, потребує звернення суб`єктів владних повноважень до суду. Насамперед тоді, коли це зачіпає права та інтереси приватних осіб.

При цьому, звертаю увагу на те, що  звернення суб`єкта владних повноважень на захист інтересів держави може здійснюватися з підстави, що прямо не передбачена законом, але на виконання повноважень, що випливають з відповідних функцій цього суб`єкта. Нелогічно було б припустити, що державний орган, який виражає інтереси держави у певній сфері, за потреби не може захистити їх в суді.

Системне тлумачення вищезгаданих правових норм в контексті забезпечення безумовного захисту публічних інтересів, дає підстави для висновку про необхідність визнання за суб`єктами владних повноважень права на звернення до суду на захисті інтересів держави в усіх випадках, коли такі суб`єкти вважають, що інтереси держави порушено і для їх захисту необхідно звернутися до суду.

З огляду на це, на моє переконання, суб`єкт владних повноважень може звертатися до адміністративного суду з позовом для вирішення публічно-правового спору з метою захисту інтересів держави без спеціальної вказівки в законі стосовно виду такого позову. При цьому, достатньо загальної норми, передбаченої статтею  37 Закону 794-VII та частиною першою статті 28 Закону № 3166-VI, оскільки звернення до суду на захисті інтересів держави необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Саме такий підхід було застосовано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, у якій для Верховного Суду не стало перешкодою для захисту інтересів держави («публічного інтересу»), відсутність спеціальної правової норми про право Державіаслужби на звернення до суду на захист інтересів держави (публічних інтересів) у сфері, що належить до її компетенції у порядку загальної норми, передбаченої статтею  28 Закону № 3166-VI, яка наділяє центральні органи влади правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень.

Вважаю, що цей правовий підхід Великої Палати Верховного Суду у постанові від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18 слід застосовувати як загальний до всіх подібних правовідносин.

Отже, на моє переконання правовий порядок не повинен допускати ситуацій, коли інтереси держави порушено, а компетентний державний орган, який їх репрезентує, не має можливості захистити їх в судовому порядку самостійно і повинен вдаватися до «послуг» прокурора.

В інтересах ефективності державного управління визнати право на позов за компетентним державним органом, а не розширювати повноваження прокурора, розмиваючи «виключні» випадки до ступеня, коли вони стають загальним правилом.

Отже, у спорі який виник у цій справі прокурор міг би розпочати захист інтересів держави в суді - єдиним доступним йому способом, лише у разі якщо уся вертикаль органів виконавчої влади, до повноважень якої входить здійснення контролю за законністю процедури надання надр у користування самоусунулась від виконання своїх завдань (повноважень).

Застосовуючи такі висновки до відносин, що  виникли у цій справі щодо законності державної реєстрації Держгеонадра України ТОВ «Софія Гамма» державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, яка є об`єктом державного геологічного контролю, вважаю необхідним зазначити наступне.

Завдання державного контролю і нагляду за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною, а також органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною визначені статтями 60, 61 Кодексу України про надра, якими передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Державний нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

У відповідності ж з приписами частини першої статті 64 Кодексу України про надра спори з питань користування надрами розглядаються органом державного геологічного контролю, органом державного гірничого нагляду, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцевими радами або судом у порядку, встановленому законодавством України.

При цьому частиною третьою статті 64 Кодексу України про надра визначено, що позивачі - це центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, - звільняються від сплати державного мита у справах про стягнення коштів та відшкодування збитків, завданих державі внаслідок порушення законодавства про надра.

Отже, положення статті 64 Кодексу України про надра вказують на наявність у зазначених у цій статті суб`єктів владних повноважень можливості реалізації функцій захисту інтересів держави, про які йде мова у позовній заяві прокурора.

Аналіз наведених норм права свідчить про те, що ДКЗ України підзвітна та підконтрольна у своїй діяльності Держгеонадра України, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та у свою чергу діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

При цьому  відповідно до статті 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Так, згідно з частиною дев`ятою статті 59 Закону №280/97-ВР рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Частиною 10 цієї ж статті Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У цій справі відповідачами є Держгеонадра України, яка здійснила державну  реєстрацію робіт і досліджень із геологічним вивченням надр, ДКЗ України, яка ухвалила рішення у формі протоколу та Житомирська облрада, яка на підставі цього рішення ДКЗ України приймала рішення щодо погодження спеціального дозволу третій особі.

Отже, з урахуванням мети за завдань адміністративного судочинства спори, спрямовані на захист інтересів держави, які виникають в процедурі отримання зацікавленою особою відповідного дозволу на користування надрами, можуть бути реалізовані в межах існуючих адміністративних (судових) процедур, які можуть бути ініційовані суб`єктами владних повноважень, наведеними у статті 64 Кодексу України про надра, а також Кабінетом Міністрів України, та Державною  регуляторною службою України, яким належать функції захисту інтересів держави, про які йдеться у позовній заяві прокурора.

Відповідно, твердження прокурора про відсутність таких органів є необґрунтованим.

З огляду на це, підстав для звернення до суду з підстав відсутності компетентних органів, уповноважених на захист інтересів держави, у прокурора не було.  

Звертаючись до суду з позовом, прокурор без передбачених законом підстав перебрав на себе функцію захисту інтересів держави шляхом здійснення їх представництва в суді, в той час як компетентні органи державної виконавчої влади, які могли б захистити ці інтереси більш широким колом доступних їм методів, фактично були усунуті.

Конституційний принцип розподіл влади вимагає чіткого розмежування та дотримання сфери компетенції законодавчої, виконавчої та судової влади. Звернення до суду прокурора на захист інтересів держави не у виключних випадках, а як правило, має ознаки втручання прокурора у сферу виконавчої влади. І хоч органи державної виконавчої влади часто самі звертаються до прокурора по допомогу, пріоритет та ініціатива у захисті інтересів держави повинна належати саме їм.

Ураховуючи вищенаведене, на моє глибоке переконання, викладений у постанові Верховного Суду від 29.11.2022 у справі № 240/401/21 висновок про відсутність державного органу, уповноваженого на звернення з відповідним позовом до суду у правовідносинах, які виникли у цій справі, а також про те, що прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII - є помилковим та не ґрунтується на правильному розумінні норм права.

Суддя Верховного Суду                                                                       А.І. Рибачук

 

 

https://reyestr.court.gov.ua/Review/107656553

ОКРЕМА ДУМКА

судді Кравчука В.М.

02 грудня 2022 року

м. Київ

справа №240/401/19

адміністративне провадження №К/9901/48257/21

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду розглянув у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави  до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України), Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма», про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2021 року,

І. СУТЬ СПРАВИ

1. Суд вирішував питання щодо наявності чи відсутності державного органу, уповноваженого на захист інтересів держави у сфері надрокористування і, як наслідок, права прокурора на звернення до суду з позовом на захист інтересів держави з підстав відсутності такого органу (ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2. У 2017 році Держгеонадра України провело державну реєстрацією робіт за формою 3-гр № 336, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області.
3. ДКЗ України розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки родовища торфу та оформило протокол засідання колегії ДКЗ України.
4. ТОВ «Софія-Гамма» звернулось до Держгеонадра із заявою на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону. До заяви, в тому числі, додано протокол засідання колегії ДКЗ України.
5. Житомирська обласна рада погодила надання спеціального дозволу.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ПРОКУРОРА

6. Заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Державної служби геології та надр України, Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради. У позові просив визнати протиправними та скасувати:

- державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра України ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр.

- протокол засідання колегії ДКЗ України;

- рішення Житомирської обласної ради про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма».

7. В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що Держгеонадра України протиправно здійснено державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме - попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області без спеціального дозволу на користування надрами таким Товариством.

ДКЗ України протиправно розглянуто матеріали попередньої геолого-економічного оцінки родовища торфу», подані товариством з метою отримання спеціального дозволу на видобування без спеціального дозволу на користування надрами, та прийнято протокол на підставі таких матеріалів всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 865 від 22.12.1994.

Житомирська обласна рада погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма» на підставі протиправного протоколу ДКЗ України.

Необхідність звернення з позовом в інтересах держави до суду прокурор обґрунтовує відсутністю органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України та ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами у спосіб, обраний прокурором, зокрема, шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.

1. ПОЗИЦІЯ СУДІВ
2. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 10.05.2019 позов задоволено.
3. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021 позовну заяву заступника прокурора Житомирської області залишено без розгляду.
4. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без розгляду позов прокурора, дійшов висновку про те, що Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України є компетентними та уповноваженими органами, що мають право звернення до суду із позовом щодо застосування заходів реагування у сфері державного контролю за законністю процедури отримання надр у користування, у тому числі повноваження на оскарження рішень Держгеонадра про державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних з геологічним вивченням надр, рішень ДКЗ України про апробацію та погодження кондицій запасів надр, рішень про погодження та надання дозвільних документів на користування надрами.
5. До таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов з урахуванням правової позиції Верховного Суду, сформульованої, зокрема, у постанові від 16.06.2021 у справі № 240/4936/18. У цій постанові Суд зазначив, що «з урахуванням мети за завдань адміністративного судочинства спори, спрямовані на захист інтересів держави, які виникають в процедурі отримання зацікавленою особовою відповідного дозволу на користування надрами, можуть бути розв`язані в межах існуючих адміністративних (судових) процедур, які можуть бути ініційовані суб`єктами владних повноважень, наведеними у статті 64 Кодексу України про надра, а також Кабінетом Міністрів України, яким належать функції захисту інтересів держави, про які йдеться у позовній заяві прокурора» (п. 83).
6. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. У касаційній скарзі заступник прокурора зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статей 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», частини третьої статті 53 КАС України, пункту 4 Положення про Міністерство екології та природніх ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 січня 2015 року № 32 (далі - Положення № 32), пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174), та пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 (далі - Положення № 275), внаслідок чого суд апеляційної інстанції, на думку скаржника, дійшов неправильних висновків про наявність органів, уповноважених здійснювати контроль у цій сфері та звертатися до суду з відповідним позовом.
8. Підставою для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави є відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України, ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки родовищ та погодження обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами, у спосіб, обраний прокурором, а саме - шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.
9. Заступник прокурора також зазначив, що оскільки на час подання прокурором позову до суду ТОВ «Софія-Гамма» не здійснювало спеціального користування надрами, то у Держекоінспекції та Мінекології не було підстав для звернення до суду з позовом внаслідок того, що такий позов ці органи можуть подавати лише у випадку порушення надрокористувачем встановленого порядку користування надрами та з метою дострокового припинення спеціального користування надрами. Відповідними повноваженнями щодо подання позову до суду у даному випадку не наділений і Кабінет Міністрів України.
10. З огляду на таке, заступник прокурора вважає, що у постанові від 16.06.2021 у справі № 240/4936/18 Верховний Суд дійшов помилкового висновку про наявність, зокрема, у Кабінету Міністрів України повноважень щодо звернення до суду у подібних спірних правовідносинах.
11. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у постанові від 29.11.2022 у цій справі відступив від правової позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 16.06.2021 у справі № 240/4936/18, та дійшов таких висновків:

- Кабінет Міністрів України та Державна регуляторна служба України уповноважені звертатися до суду за умови, якщо це необхідно для реалізації покладених на них повноважень та у разі, якщо таке право прямо визначене законом (п. 101).

- Суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України) та з метою реалізації покладених на них повноважень (п. 106).

- Правом на звернення до суду у правовідносинах, урегульованих Кодексом України про надра, наділені орган державного геологічного контролю, орган державного гірничого нагляду, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, місцеві ради щодо дострокового припинення права користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 статті 64, у разі незгоди користувачів (пункт 7 частини першої статті 26) та у спорах з питань користування надрами (частина перша статті 64). Інших підстав для звернення до суду з позовом у правовідносинах, урегульованих Кодексом України про надра, не визначено (п. 112-113).

- Спеціальним Законом, а саме - Кодексом України про надра не передбачено право Кабінету Міністрів України, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (п. 127).

17. У п. 133 постанови від 29.11.2022 Судова палата окремо сформулювала правові висновки щодо застосування положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади, які необхідно розуміти так:

(1) прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;

(2) прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;

(3) у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

VII. МОТИВИ ОКРЕМОЇ ДУМКИ

18. Загалом погоджуючись із висновками Судової палати про наявність інтересів держави та потребу їх ефективного захисту, в тому числі прокурором, не можу погодитися з висновками про відсутність органу, уповноваженого захищати інтереси держави у сфері надрокористування.
19. Питання щодо підстав та процесуального порядку реалізації права прокурора на звернення до суду на захист інтересів держави неодноразово поставало в судах і різні його аспекти знайшли відображення у практиці Верховного Суду.
20. У справі, що розглядається, ключовим правовим питанням є наявність/відсутність органу, до повноважень якого належить здійснення контролю за законністю процедури надання надр у користування, а також звернення до суду з позовом про протиправність дій та рішень Держгеонадра та ДКЗ України. Адже саме цим прокурор обґрунтовує підстави звернення до суду.
21. Теза прокурора про відсутність органу, уповноваженого захищати інтереси держави у сфері надрокористування, потребує аналізу конституційних засад організації влади в Україні.

(а) хто є представником інтересів держави?

22. Відповідно до ст. 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
23. Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
24. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України.
25. Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 № 794-VII передбачено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів (ст. 1).
26. До основних завдань Кабінету Міністрів України належать, зокрема, виконання Конституції та законів України, актів Президента України (п. 1 ч. 1 ст. 2); забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування (п. 3 ч. 1 ст. 2), спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю (п. 9 ч. 1 ст. 2).
27. Відповідно до ст. 19 цього Закону діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері … охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина….
28. Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів.
29. Відповідно до ст. 20 Закону «Про Кабінет міністрів України» Кабінет Міністрів України має, зокрема, такі повноваження:

- у сфері охорони навколишнього природного середовища: забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр;

- у сфері законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина: здійснює контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади.

30. Відповідно до ст. 21 цього Закону Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

Діяльність центральних органів виконавчої влади, керівники яких не входять до складу Кабінету Міністрів України, спрямовується і координується міністрами. Питання діяльності таких центральних органів виконавчої влади представляють відповідні міністри, до сфери спрямування і координації яких належать ці органи.

31. Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 № 3166-VI передбачено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики (ст. 1).
32. Наведені правові норми дають підстави для висновку про те, що держава Україна існує з метою забезпечення прав і свобод людини, інтересів Українського народу. З урахуванням принципу поділу влади, ці інтереси (як потреби людей) виявляє, формулює, втілює в закони законодавча влада, а реалізує, репрезентує і захищає від імені народу держава в особі органів виконавчої влади, на чолі з Кабінетом Міністрів України, який має контрольні повноваження щодо підпорядкованих органів.

(б) як органи виконавчої влади можуть захищати інтереси держави?

33. Захист інтересів держави з боку Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади відбувається різними, переважно адміністративними методами, серед яких зміна політики у певній сфері; зміна законодавства (проекти законів готує Мінюст або інші міністерства) та підзаконних актів; призначення та звільнення керівників підпорядкованих органів, дисциплінарна практика; контроль підпорядкованих органів та вжиття заходів реагування, скасування протиправних або недоцільних правових актів тощо.
34. Відповідно ч. 6 ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повністю чи в окремій частині.
35. Відповідно до ч. 9, 10 ст. 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» накази міністерства можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині. Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом.
36. Застосування адміністративних повноважень у більшості випадків є достатнім, щоб захистити інтереси держави. Право на «самовиправлення» помилок органів держави є елементом принципу належного врядування. У рішенні ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» (20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04) зазначено:

« 71. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), n. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам …»

37. Більшість помилок у сфері державного управління може і повинно виправлятися виконавчою владою без звернення до суду. Адміністративні способи захисту інтересів держави випливають з принципу належного врядування і є пріоритетними. Спосіб захисту інтересів держави визначає компетентний орган на власний розсуд.
38. В окремих випадках усунення помилок чи наслідків протиправних дій (рішень), що призвели до порушення інтересів держави, потребує звернення суб`єктів владних повноважень до суду. Насамперед тоді, коли це зачіпає права та інтереси приватних осіб.
39. У Рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 Конституцій Суд України зазначив:

«…органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. … Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання».

40. Цей підхід є застосовним і до актів органів державної виконавчої влади. Неможливість «самоскасування» актів індивідуальної дії, що порушують інтереси держави, може бути подолана у спосіб звернення з відповідним позовом до суду.
41. Таким чином, судовий позов - це екстраординарний метод, який застосовується там і тоді, коли державні органи не можуть усунути помилку у позасудовому порядку.

(в) чи можуть органи державної виконавчої влади звертатися до суду на захист інтересів держави?

42. Гадаю, що так. Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади на виконання своїх повноважень мають право та можуть захищати інтереси держави шляхом звернення до суду з позовами.
43. Відповідно до ст. 37 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
44. Відповідно до ч. 1 ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
45. Ці норми з`явилися у 2014 році.
46. Варта відзначити, що звернення до суду не є «повноваженням» Кабінету Міністрів України, оскільки тоді б ця норма була розташована у розділах, які визначають компетенцію та повноваження КМУ - розділи IV - VII. Натомість, ст. 37 розташована у розділі VIII, який називається «Відносини Кабінету Міністрів України з іншими державними органами…».
47. Стаття 28 Закону «Про центральні органи виконавчої влади», котра передбачає право звернення до суду, розташована у розділі IV, який називається «Забезпечення діяльності та відповідальність посадових осіб міністерств та інших центральних органів виконавчої влади», а не у розділах, які передбачають їх завдання та повноваження.
48. З урахуванням такої структури законів та місця правових норм у ній, право на звернення до суду є елементом загальної правосуб`єктності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади, а не окремим їх повноваженням.
49. Ці питання знайшли розвиток у КАС України, що набрав чинності у 2017 році.
50. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
51. Відповідно до ч. 5 ст. 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачамилише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

- про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

- про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

- про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;

- про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

- в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

52. Зазначені випадки обмежують право суб`єкта владних повноважень на звернення до суду, коли відповідачем є приватна особа, а звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду є способом реалізації певного владного повноваження. Встановлення саме судового порядку має на меті захист інтересів приватних осіб від ймовірного порушення через необґрунтоване втручання суб`єкта владних повноважень. У такий спосіб відбувається попередній (превентивний) судовий контроль за законністю втручання. Так би мовити, «захист наперед».
53. Вичерпний перелік таких випадків визначено законом, зокрема у КАС: ст. 46, ст. 267 - примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна; ст. 280 - встановлення обмеження щодо реалізації права на свободу мирних зібрань; ст. 283 - за зверненням податкових та митних органів при здійсненні ними визначених законом повноважень; ст. 283-1 - застосування санкції, передбаченої п.1-1 ч. 1 ст. 4 Закону України "Про санкції"; ст. 284 - за зверненням Служби безпеки України щодо включення фізичних осіб, юридичних осіб та організацій до переліку осіб, пов`язаних з провадженням терористичної діяльності; ст. 285 - про дострокове припинення повноважень народного депутата України; ст. 289 - з приводу затримання іноземців або осіб без громадянства; ст.    289-2 - з приводу тимчасового обмеження права громадян України на виїзд за межі території України; ст. 289-3 - про заборону політичної партії. Такі випадки можуть бути передбачені спеціальними законами.
54. Відносини щодо захисту інтересів держави мають докорінно інший характер. Тут вже йдеться не про судовий контроль втручання держави у сферу приватних інтересів людини, а навпаки - про протиправне втручання у сферу інтересів держави і необхідність їх захисту.
55. Неможливо наперед передбачити ким і як саме може бути порушено інтереси держави. Тому й неможливо встановити вичерпний перелік способів їх захисту і тим більше конкретизувати в законі підстави та предмет позову.
56. КАС не містить обмежень на звернення до суду суб`єкта владних повноважень, якщо це обумовлено необхідністю захисту інтересів держави.
57. Коли йдеться про захист інтересів держави, КАС не передбачає спеціальних умов до суб`єкта владних повноважень та не обмежує їх. Застосовується загальна норма п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України про те, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень [НЕ зазначеного до кого і про що - В.К.] у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
58. У цій нормі йдеться про право суб`єкта владних повноважень звернутися до суду ДЛЯ вирішення публічно-правового спору (тобто йдеться про мету звернення суду), але не встановлено з яким саме позовом має звертатися суб`єкт владних повноважень і до кого.
59. Таким чином, звернення суб`єкта владних повноважень на захист інтересів держави може здійснюватися з підстави, що прямо не передбачена законом, але на виконання повноважень цього суб`єкта. Нелогічно було б припустити, що державний орган, який виражає інтереси держави у певній сфері, за потреби не може захистити їх в суді.
60. Системне тлумачення вищезгаданих правових норм в контексті забезпечення безумовного захисту публічних інтересів, дає підстави для висновку про необхідність визнання за суб`єктами владних повноважень права на звернення до суду на захисті інтересів держави в усіх випадках, коли такі суб`єкти вважають, що інтереси держави порушено і для їх захисту необхідно звернутися до суду.
61. З огляду на це, вважаю, що суб`єкт владних повноважень може звертатися до адміністративного суду з позовом для вирішення публічно-правового спору з метою захисту інтересів держави без спеціальної вказівки в законі. Достатньо загальної норми, передбаченої ст. 37 Закону «Про Кабінет Міністрів України» та ч. 1 ст. 28 Закону «Про ЦОВВ», оскільки звернення до суду на захисті інтересів держави необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
62. Саме такий підхід було застосовано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, в якій Суд звернув увагу на те, що:

«повноваження Державіаслужби на звернення до суду з позовом про зобов`язання виконати рішення про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу) не закріплені у жодному нормативно-правовому акті - законі чи підзаконному нормативно-правовому акті. Водночас чинним законодавством України також не врегульовано питання альтернативних дій Державіаслужби у випадку невиконання особою рішення про припинення будівництва (накладення штрафу, звернення до суду тощо).

У цьому випадку Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне виходити з «публічного інтересу» такого спору.

За загальним визначенням «публічним інтересом» є важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації. Тобто публічний інтерес є не чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.

В адміністративному праві поняття «публічна адміністрація» слід розуміти як систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб`єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом.

У справі, що розглядається, Державіаслужба (публічна адміністрація) звернулась до адміністративного суду з позовом про зобов`язання ТОВ виконати рішення про припинення будівництва, маючи на меті захист публічного інтересу певного кола осіб (членів екіпажів повітряних суден та їхніх пасажирів, а також людей, які проживатимуть або перебуватимуть поруч), оскільки порушення норм чинного законодавства при будівництві указаних вище об`єктів впливають на безпеку цивільної авіації, створюючи загрозу життю і здоров`ю людей.

За викладених обставин Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскільки законодавець не передбачив інших способів зобов`язати особу виконати рішення Державіаслужби про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу) та ураховуючи публічний інтерес цього спору, обраний позивачем спосіб захисту порушеного права/інтересу є правильним.

63. У розвиток цього правового висновку, у постанові від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, та в силу приписів ст. 28 Закону № 3166-VI наділена правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень, у даному випадку припинення діяльності, передбаченої ч. 2 ст. 69 ПК України, а також ураховуючи публічний інтерес цього спору.
64. Відсутність спеціальної правової норми про право Державіаслужби на звернення до суду на захист інтересів держави (публічних інтересів) у сфері, що належить до її компетенції, не стала перешкодою для захисту інтересів держави. Великій Палаті достатньо було і загальної норми, передбаченої ст. 28 Закону № 3166-VI, яка наділяє центральні органи влади правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень.
65. Розділяю цей підхід і вважаю, що його слід розвивати і застосовувати як загальний до всіх подібних правовідносин.
66. Мотиви зазначених постанов Великої Палати дозволяють виокремити умови, за яких суб`єкт владних повноважень може звернутися до суду без спеціальної вказівки про це в законі:

- є потреба захистити публічний інтерес;

- захист публічного інтересу належить до компетенції суб`єкта владних повноважень;

- законом не передбачено способу дій на захист публічного інтересу цим суб`єктом.

67. На жаль, таких висновків Велика Палата дійшла лише у справах за позовами Державіаслужби. В інших справах застосовується висновок про те, що один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір. (постанова від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17, від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17 тощо).
68. Правовий порядок не повинен допускати ситуацій, коли інтереси держави порушено, а компетентний державний орган, який їх репрезентує, не має можливості захистити їх в судовому порядку самостійно і повинен вдаватися до «послуг» прокурора. Узалежнення від прокурора несе ризик незахищеності інтересів держави, якщо прокурор не вбачатиме їх порушення.
69. В інтересах ефективності державного управління та якнайкращого захисту інтересів держави (публічних інтересів) визнати право на позов за компетентним державним органом, а не розширювати повноваження прокурора, розмиваючи «виключні» випадки до ступеня, коли вони стають загальним правилом.

(г) коли прокурор може звертатися до суду на захист інтересів держави?

70. У Конституції України в первісній редакції від 28 червня 1996 року прокуратурі було присвячено окремий розділ VII "Прокуратура". Відповідно до статті 121 Конституції у первісній редакції прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються, зокрема представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
71. Відповідно до п. 9 Розділу XV «Перехідні положення» прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законівта функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
72. Внаслідок конституційної реформи, реалізованої Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року № 1401-VIII, конституційний статус прокуратури змінено. Розділ VII "Прокуратура" виключено і відповідні конституційні норми щодо прокуратури включено до розділу VIII «Правосуддя».
73. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

74. Таким чином, конституційні функції прокуратури визначено безпосередньо у Конституції України, а законом може визначатися організація і порядок її діяльності.
75. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
76. Зазначення такої мети не виокремлює прокуратуру з поміж інших органів держави, оскільки утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави загалом, тобто метою усіх її органів.
77. Зважаючи на вищенаведене, прокуратура не належить до органів виконавчої влади. Вона, хоч і є автономною, але є частиною правосуддя - тобто іншої гілки влади - судової. Таким чином, прокуратура за Конституцією не є виразником інтересів держави, ії основне завдання не полягає у захисті цих інтересів. Прокурор не має монопольних, виключних прав на звернення до суду з позовом на захист інтересів держави. Таке право мають усі ЦОВВ і КМУ. Отже, саме вони і повинні звертатися до суду як позивачі.
78. Відповідно до ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
79. З цього приводу у Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
80. Міжнародні акти підкреслюють винятковість «прокурорського представництва». Зокрема, у п. 87 Висновку Венеціанської комісії CDL-AD(2013) 025 експерти зазначили про необхідність звести повноваження прокурора представляти інтереси держави в суді до ситуацій, в яких жоден інший державний орган не має можливості забезпечити представництво.
81. Позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу допускається у виключних випадках, зокрема, з метою реалізації повноважень прокурора щодо захисту прав та основоположних свобод людини та громадянина, особливо у тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості осіб, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (зокрема, інтереси громади).
82. Вимога «виключності» випадків звернення до суду є конституційною. Її розширене тлумачення не відповідає Конституції. Суть виключності полягає у встановленні винятку з загального правила про неможливість прокурора представляти інтереси держави в суді.
83. Цим загальним правилом є представництво інтересів держави загалом, і зокрема в суді, відповідними органами виконавчої влади. Це їх постійне завдання.
84. Якщо орган виконавчої влади всупереч своїм функціям, завданням та повноваженням не захищає інтереси держави - не хоче цього робити або робить неналежним чином, - настає «виключний випадок». Лише за цих умов захищати інтереси держави в суді може прокурор. Прокурор виконує субсидіарну роль, а не заміняє чи дублює їх.
85. Субсидіарна роль прокурора, який належить до судової гілки влади, має на меті запобігти ситуації, коли виконавча влада, котра мала б належно репрезентувати і захищати інтереси держави, починає діяти всупереч їм. Таке регулювання є запобіжником узурпації влади, корупції і є елементом забезпечення балансу влади: на захист інтересів держави стає прокурор.
86. Таким чином, щоб прокурор міг розпочати захист інтересів держави в суді - єдиним доступним йому способом, уся система органів виконавчої влади повинна «не спрацювати».
87. Відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
88. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо:

(1) захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

Слід звернути увагу, що у цій нормі йдеться про «захист інтересів» загалом, а не «захист інтересів в суді». Судовий захист є лише одним із способів захисту інтересів держави. Кабінет Міністрів України та центральні органи виконавчої влади діють насамперед адміністративними методами. Отже, саме лише не звернення цих органів до суду з позовами не свідчить про не здійснення захисту. Вони можуть обрати інші способи захисту інтересів держави на власний розсуд. Водночас важливо, щоб заходи реагування були належними та дієвими.

Застосування цієї підстави передбачає наявність органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. «Відповідні» - тобто повноваження щодо захисту інтересів держави загалом, а не повноваження на звернення до суду з конкретним позовом. Тому прокурору недостатньо покликатися на те, що орган є, але він не має права на звернення до суду з позовом.

(2) у разі відсутності такого органу. Тобто органу, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави у певній сфері.

Така підстава позову прокурора на захист інтересів держави передбачає відсутність органу, який має повноваження їх захистити. Насамперед йдеться про випадки, коли інтереси держави порушує орган, який їх репрезентує. Збіг в одній особі порушника де-факто і захисника де-юре робить захист інтересів держави неможливим. Однак якщо орган-порушник перебуває у сфері контролю і підпорядкування іншого органу (міністерства, Кабінету Міністрів України), то саме він, а не прокурор, повинен захищати інтереси держави.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

89. Виконуючи зазначені норми, прокурор, щоб довести підстави звернення до суду на захист інтересів держави, повинен:

- виявити ознаки порушення інтересів держави. Ознаки таких порушень можуть бути виявлені під час реалізації основних функцій прокуратури: керівництва досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

- встановити до сфери функцій, завдань та повноважень якого органу належать відповідні інтереси держави;

- повідомити цей орган про виявлене порушення і надати йому можливість захистити інтереси держави. Наприклад, встановивши певний строк;

- за потреби отримати від органу інформацію та матеріали щодо обставин порушення;

- з`ясувати у органу які було вжито заходи для захисту інтересів держави;

- оцінити чи були ці заходи належними.

90. Якщо прокурор дійде висновку, що захист інтересів держави не здійснюється або здійснюється неналежним чином, або відповідний орган сам ініціює прокурорське представництво, лише тоді він може звернутися до суду.
91. Запропонований підхід до прокурорського представництва інтересів держави видається кращим, ніж той, що його обрала більшість суддів судової палати, оскільки він:

- узгоджується з принципом поділу влади;

- забезпечує виконавчій владі пріоритет у захисті інтересів держави;

- дозволяє використати адміністративні методи реагування на порушення інтересів держави, процедуру контролю та позасудового вирішення спору;

- дає можливість органу на самовиправлення помилок і застосування принципу належного врядування;

- дисциплінує вертикаль виконавчої влади;

- гарантує залучення Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади до усунення наслідків порушення інтересів держави та їх відновлення;

- забезпечує принцип виключності прокурорського представництва;

- дозволяє прокурору зібрати більше доказів для судової справи, серед них і позиції Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади.

(д) чи були підстави для звернення прокурора з позовом у справі, що розглядається?

92. Відповідно до ч. 4 ст. 45 45 Кодексу України про надра запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
93. На виконання наведеної вище норми Кодексу України про надра Кабінет Міністрів України постановою від 22.12.1994 № 865 затвердив Положення про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин (далі - Положення № 865), яке визначає порядок і умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин.
94. Одним із основних завдань державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин є: оцінка достовірності запасів корисних копалин і наявних у них корисних компонентів на основі дослідження та аналізу матеріалів геологічного вивчення надр щодо закономірностей формування й розміщення покладів корисних копалин, їх речовинного складу й технологічних властивостей, гірничо-геологічних, гідрогеологічних та інших умов залягання (п. 3 Положення №865).
95. Відповідно до ст. 7 Закону України від 04.11.1991 № 1216-XIV «Про державну геологічну службу України» (далі - Закон № 1216-XIV) Кабінет Міністрів України постановою від 10.11.2000 № 1689 затвердив Положення про Державну комісію України по запасах корисних копалин (далі - Положення № 1689), згідно із пунктом 1 якого ДКЗ є установою, що діє при Держгеонадрах і провадить науково-технічну діяльність, пов`язану з проведенням на замовлення користувачів надр або за дорученням відповідних центральних органів виконавчої влади державної експертизи геологічних матеріалів з вивчення і використання надр та оцінки запасів корисних копалин.
96. У ст. 11 Кодексу України по надра наведено перелік органів, що здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр. Державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
97. Управління державною геологічною службою України здійснює Кабінет Міністрів України та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (ч. 1 ст. 6 Закону № 1216-XIV).
98. У ч. 2 ст. 6 Закону № 1216-XIV визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, належить, зокрема: здійснення державного геологічного контролю за веденням робіт з геологічного вивчення надр; контроль за дотриманням користувачами надр, незалежно від форм власності, вимог законодавства України про надра, а також встановлених норм і правил щодо геологічного вивчення надр.
99. До відання Кабінету Міністрів України у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр належить, зокрема здійснення державного контролю за геологічним вивченням, використанням та охороною надр, а також за утворенням та використанням техногенних родовищ і переробкою мінеральної сировини (пункт 2 статті 8 Кодексу України про надра), а також вирішення інших питань у галузі управління і контролю за використанням та охороною надр (пункт 16 статті 8 цього ж Кодексу).
100. Як було зазначено вище ДКЗ є установою, що діє при Держгеонадрах - центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Згідно з Положенням про Державну комісію України по запасах корисних копалин Голова ДКЗ несе персональну відповідальність за виконання покладених на Комісію завдань і виконання нею своїх функцій, встановлює ступінь відповідальності заступників голови, а також інших працівників ДКЗ.
101. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що ДКЗ підзвітна та підконтрольна у своїй діяльності Держгеонадрам, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, та у свою чергу діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
102. Відповідно до статті 8 Кодексу України про надра до відання Кабінету Міністрів України у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр належить, зокрема, здійснення державного контролю за геологічним вивченням, використанням та охороною надр, а також за утворенням та використанням техногенних родовищ і переробкою мінеральної сировини.
103. Відповідно до ст. 61 цього Кодексу державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (Держгеокадастр). Державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (Міндовкілля).
104. Відповідно до п. 13 ч. 1 ст. 62 Кодексу України про надра орган державного геологічного контролю перевіряє, зокрема, своєчасність і правильність державної реєстрації робіт з геологічного вивчення і використання надр, наявність спеціальних дозволів на користування надрами і виконання передбачених ними умов.
105. Спір, що розглядається, виник щодо законності державної реєстрації Держгеонадра України робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, яка є об`єктом державного геологічного контролю.
106. Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. (п. 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174).
107. Таким чином, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України має спрямовуючі та контрольні повноваження щодо Державної служби геології та надр України, яка, на думку прокурора, вчинила протиправну реєстрацію робіт.
108. Відповідно до п. 10 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25.06.2020 № 614) міністр порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, повністю чи в окремій частині; доручає керівникам центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, скасувати акти їх територіальних органів повністю чи в окремій частині, а у разі відмови скасовує такі акти повністю чи в окремій частині.
109. З огляду на вищенаведене, Кабінет Міністрів України та Міндовкілля є державними органами, які спрямовують діяльність Держгеокадастру, і мають адміністративні повноваження, зокрема контрольні та на скасування актів, які здатні захистити інтереси держави від неправомірних, на думку прокурора, дій підконтрольного органу - Держгеокадастру. Відповідно, твердження прокурора про відсутність таких органів є необґрунтованим.
110. З огляду на це, підстав для звернення до суду з підстав відсутності компетентних органів, уповноважених на захист інтересів держави, у прокурора не було.
111. З матеріалів справи вбачається, що прокурор не звертався до компетентних державних органів щодо захисту інтересів держави, не довів, що ці органи не здійснюють захисту або здійснюють його неналежно, а отже й не довів законних підстав звернення до суду.
112. Звертаючись до суду з позовом, прокурор без передбачених законом підстав перебрав на себе функцію захисту інтересів держави в судовій формі, в той час як компетентні органи державної виконавчої влади, які могли б захистити ці інтереси більш широким колом доступних їм методів, фактично не були задіяні.
113. Конституційний принцип розподілу влади вимагає чіткого розмежування та дотримання сфери компетенції законодавчої, виконавчої та судової влади. Звернення до суду прокурора на захист інтересів держави не у виключних випадках, а як за правило, має ознаки втручання прокурора у сферу виконавчої влади. І хоч органи державної виконавчої влади часто самі звертаються до прокурора по допомогу, пріоритет та ініціатива у захисті інтересів держави повинна належати саме їм.
114. З огляду на вищезазначене, вважаю, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями ст. 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави у сфері надрокористування необхідно застосовувати так:

(1) Кабінет Міністрів України та Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України є компетентними державними органами, які здійснюють захист інтересів держави у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, і мають повноваження, зокрема контрольні та на скасування правових актів, які здатні захистити інтереси держави від неправомірних дій (рішень) Державної служби геології та надр України;

(2) Прокурор не має повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом на захист інтересів держави у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, що належить до компетенції Кабінету Міністрів України, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів, Державної служби геології та надр України, з підстав відсутності органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави;

(3) Прокурор може звернутися з таким позовом, якщо Кабінет Міністрів України, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів, Державна служба геології та надр України не захищають або неналежним чином захищають інтереси держави у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр;

(4) Органи державної виконавчої влади для реалізації своїх повноважень мають право звертатися до суду з позовом на захист інтересів держави, якщо ці інтереси не можуть бути захищені в інший спосіб.

(5) Передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду (ст. 37 Закону Про Кабінет Міністрів України» та ч. 1 ст. 28 Закону «Про центральні органи виконавчої влади») є достатньою правовою підставою для звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах на захист інтересів держави.

Сподіваюсь, колеги матимуть ще приводи повернутися до теми прокурорського представництва інтересів держави і наведені у цій окремій думці міркування стануть в нагоді.

Суддя                                                                                                      В.М. Кравчук

 

 

https://reyestr.court.gov.ua/Review/107706485

 

ОКРЕМА ДУМКА

06 грудня 2022 року

м. Київ

справа №240/401/19

адміністративне провадження №К/9901/48257/21

судді Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду Стеценка С.Г. на постанову Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022  у справі № 240/401/19 (адміністративне провадження № К/9901/48257/21)

за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України), Житомирської обласної ради (далі - Житомирська облрада; разом також - відповідачі), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Софія-Гамма", про визнання протиправними та скасування державної реєстрації робіт і досліджень, протоколу та рішення, за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021.

Ключове правове питання даної справи

та його вирішення Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав.

Ключовим правовим питанням у цій справі є право прокурора звертатись до адміністративного суду в інтересах держави за умови наявності / відсутності органу, уповноваженого здійснювати контроль за дотриманням процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду (далі - Судова палата) постановою від 29.11.2022 у справі  № 240/401/19 визнав наявність такого права прокурора, задовольнив касаційну скаргу заступника прокурора Житомирської області та:

-          скасував постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.11.2021;

-          справу направив для продовження розгляду до Сьомого апеляційного адміністративного суду.

Мотиви, які лежать в основі непогодження

із рішенням Судової палати.

Поділяючи окремі положення мотивувальної частини  рішення Судової палати у вказаній справі, все ж вважаю, що викладена в ньому позиція з основних питань є вразливою, а відтак із прийнятим рішенням не погоджуюсь. Мотиви непогодження - далі в окремій думці.

1. Конституція України та чинне законодавство наділяє прокурора правом на звернення до адміністративного суду в інтересах держави лише у виключних випадках.

1.1.   Конституція України. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1)   підтримання публічного обвинувачення в суді; 2)  організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3)  представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Вживання в Основному законі держави терміну «виключні випадки» спрямовує саме на таке розуміння можливості звернення прокурора до адміністративного суду із захистом інтересів держави.

1.2. Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ (далі - Закон України «Про прокуратуру»).  Відповідно до частини третьої статті 23 даного закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо:

а)  захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

б) у разі відсутності такого органу.

1.3.          Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Згідно з частинами четвертою та п`ятою статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Таким чином, положення чинного законодавства чітко врегульовують питання можливості прокурора звертатись до адміністративного суду в інтересах держави. Виключні випадки, коли таке право у прокурора наявне, задекларовані у Конституції України та деталізовані у Законі України «Про прокуратуру» та КАС України.

2. Запропонований Судовою палатою підхід засвідчує тенденцію до повернення «загального нагляду» прокуратури

Так званий «загальний нагляд» прокуратури (нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляд за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами) de yure не існує в Україні з 2016 року, коли були внесені відповідні зміни до Конституції України. Проте з історії цього питання відомо, що це мало статися ще 20  років тому назад.

Однією із вимог, які висувались до України перед її вступом до Ради Європи, було реформування системи прокуратури, зокрема загального нагляду за додержанням законності. З цією метою у тексті Конституції України 1996 року стаття 121 серед завдань прокуратури уже не містила «загального нагляду». Натомість у перехідних положеннях було зазначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення  в  дію  законів,  що регулюють  діяльність  державних органів щодо контролю за додержанням законів. Іншими словами, ключовою ідеєю позбавлення прокуратури функції «загального нагляду» було  концентрування у органів виконавчої влади контрольно-наглядових повноважень за додержанням законів у різних сферах суспільного життя. Остаточно Основний закон держави позбувся положень, які визначають «загальний нагляд» прокуратури лише у червні 2016 року, як один із елементів проведення судової реформи.

В умовах сьогодення, надаючи право прокурору звертатись до адміністративного суду в інтересах держави, за умови наявності органів виконавчої влади з такими повноваженнями, є підстави констатувати фрагменти повернення до ідеї «загального нагляду» прокуратури. Не сутнісного, проте ідейного. Адже саме за умови існування нагляду за додержанням і застосуванням законів прокуратура мала можливість втручатись у діяльність фактично будь-якого суб`єкту владних повноважень, суб`єкту підприємницької діяльності. Справедливості заради зазначимо, що наразі такого роду намагання здійснюються не безпосередньо прокуратурою, а через її звернення до адміністративного суду. Проте негативні наслідки такого роду активності прокурора (при наявності органів виконавчої влади, до повноважень яких належать такі правомочності) не заставлять себе довго чекати. Дублювання функцій державних органів, невідповідність принципу змагальності, поставлення під сумнів принципу юридичної визначеності, - ці та інші чинники потенційно матимуть місце за умови визнання Верховним Судом права прокурора звертатись до адміністративного суду в інтересах держави у безконтрольно широкому переліку випадків.

Як приклад, варто вказати про такий елемент юридичної визначеності як вимога захисту довіри, про що зазначається у проєкті, присвяченому верховенству права, виконаному Центром дослідження проблем верховенства права та його втілення в національну практику України  Національного університету «Києво-Могилянська академія». Ця вимога, серед іншого, передбачає забезпечення «упевненості особи в тому, що її юридичне становище залишатиметься стабільним  і в майбутньому не погіршуватиметься» [Мірило верховенства права (правовладдя) національного рівня: практика України / за заг. ред. М.І. Козюбри. Київ, 2020. С. 38].  Ясна річ, що за умови широкого тлумачення права прокурора на звернення до адміністративного суду, захист довіри як елемент юридичної визначеності, страждатиме.  

3. У державі є органи виконавчої влади, до повноважень яких належить здійснення контролю за дотриманням процедури надання спеціального дозволу на користування надрами.

У цій справі наявність підстав для представництва в суді інтересів держави прокурор обґрунтував відсутністю державного органу, до повноважень якого належало б здійснення контролю за законністю процедури надання надр у користування, право звернення до адміністративного суду.

Заперечення автора окремої думки пов`язані із наявністю щонайменше у Кабінету Міністрів України та Державної регуляторної служби України такого роду повноважень, які визначені у чинному законодавстві.

3.1. Кабінет Міністрів України. Законом України від 27.02.2014 № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон № 794-VII) передбачено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Згідно із статтею 20 Закону № 794-VII до основних повноважень Кабінет Міністрів України належать, зокрема, такі повноваження:

у сфері охорони навколишнього природного середовища: забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та природокористування; здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр;

у сфері законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина: здійснює контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади.

Згідно із частиною першою статті 37 Закону № 794-VII Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

3.2. Державна регуляторна служба України. Відповідно до частини першої статті 9-1 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, встановленого порядку їх видачі здійснюється уповноваженим органом, яким є Державна регуляторна служба України.

Згідно з вимогами Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 № 724 (далі - Положення № 724), вказана Служба, відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює в межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та методичне забезпечення діяльності дозвільних органів і державних адміністраторів. Підпунктом 7 пункту 6 Положення № 724 визначено, що Державна регуляторна служба України для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, звертатися у передбачених законом випадках до суду.

Відтак, логічним видається висновок, що у державі дійсно є органи виконавчої влади, до повноважень яких належить здійснення контролю за дотриманням процедури надання спеціального дозволу на користування надрами. Вказане обумовлює безпідставність звернення прокурора до адміністративного суду з метою захисту інтересів державі саме на підставі висновку, що нібито відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

4. Чи загальне право державного органу на звернення до суду включає у себе право на звернення до адміністративного суду?

У пункті 133 Постанови Судової палати, щодо якої висловлюється окрема думка, робиться висновок про те, що прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як от у Кабінету Міністрів України), не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду.

З такого роду висновком не видається за можливе погодитись, оскільки закріплене у чинному законодавстві право державного органу бути позивачем засвідчує його право на звернення у тому числі і до адміністративного суду.

Наприклад, стаття 37 Закону № 794-VII засвідчує, що «Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією  та законами України».

Ще один приклад - частиною третьою статті 64 Кодексу України про надра визначено, що позивачі - це центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, - звільняються від сплати державного мита у справах про стягнення коштів та відшкодування збитків, завданих державі внаслідок порушення законодавства про надра. Тобто очевидним є факт того, що Державна служба геології та надр України як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр може звертатись до суду, в тому числі до адміністративного.

Як видається, вимога щодо наявності у чинному законодавстві права державного органу на звернення саме до адміністративного суду (а відтак, при відсутності такого права - можливість постановки питання про звернення прокурора до адміністративного суду) є необґрунтованою. Серед аргументів, які ставлять під сумнів такого роду пропозицію, наступні:

а)  Конституція України у статті 125, присвяченій судоустрою в Україні, серед іншого, містить положення про те, що «з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди»;

б) закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 2.06.2016 № 1402-VIII містить наступні положення: «суди України утворюють єдину систему» (стаття 3), «єдність системи судоустрою забезпечується: єдиними засадами організації та діяльності судів; єдиним статусом суддів; обов`язковістю для всіх судів правил судочинства, визначених законом; єдністю судової практики; обов`язковістю виконання на території України судових рішень; єдиним порядком організаційного забезпечення діяльності судів; фінансуванням судів виключно з Державного бюджету України; вирішенням питань внутрішньої діяльності судів органами суддівського самоврядування (стаття 17); «Суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення» (стаття 18).

в) КАС України у статті 4 містить визначення, відповідно до якого «адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ».

Іншими словами, не повинно виникати сумнівів, що адміністративні суди є різновидом судів, відносяться до системи судоустрою і розглядають публічно-правові спори. Відтак вимога стосовно необхідності зазначення у чинному законодавстві повноважень державного органу на звернення не до суду загалом, а саме до адміністративного суду є помилковою.

5. Метою діяльності  адміністративного суду є передовсім захист фізичних та юридичних осіб від порушень з боку держави, а не захист інтересів держави.

Стаття 2 КАС України декларує, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Це основне призначення адміністративного судочинства, це відтворення ідеї створення адміністративних судів, які мають розглядати справи на кшталт «особа проти держави». У широкому сенсі адміністративні суди захищають людину від свавілля держави. Так, у рамках адміністративного судочинства захищаються і інтереси держави, проте об`єктивно все ж це носить неосновний, другорядний характер і тільки у тих випадках, які визначені чинним законодавством.

Підсумок

Виходячи із вищевказаного, висновок Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022  у справі № 240/401/19 (адміністративне провадження №К/9901/48257/21), як видається, мав би базуватись на констатації відсутності у прокурора права на звернення до адміністративного суду із позовом. Відтак, касаційна скарга мала бути залишена без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без  змін. Позов прокурора мав би залишитись без розгляду.

Суддя                                                                                                     С.Г. Стеценко