ВЕРХОВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 червня 2020 року

Київ

справа №817/3431/14

адміністративне провадження №К/9901/1400/18

Верховний Суд у складі суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Єресько Л.О.,

суддів: Данилевич Н.А., Смокович М.І., Радишевська О.Р., Соколов В.М., Уханенко С.А., Шевцова Н.В., Білак М.В., Губська О.А., Жук А.В., Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В., Кашпур О.В., Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції

касаційну скаргу ОСОБА_1

на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2014 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Кравчук Т.О., суддів Шарапи В.М., Нор У.М., та

на ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2015 року, постановлену колегією суддів у складі: головуючого судді Мацького Є.М., суддів Євпак В.В., Шидловського В.Б.

у справі № 817/3431/14

за позовом ОСОБА_1

до Державної фіскальної служби України

про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міністерства доходів і зборів України (далі - відповідач, Міндоходів України), у якому просив:

1.1. визнати незаконним звільнення з податкової міліції та посади заступника начальника управління - начальника відділу оперативного супроводження адміністрування ПДВ оперативного управління Головного управління Міндоходів у Рівненській області, полковника податкової міліції ОСОБА_1 ;

1.2. скасувати наказ голови Комісії з реорганізації Міндоходів України від 29.10.2014 №2174-о про звільнення з посади та податкової міліції полковника податкової міліції ОСОБА_1 - заступника начальника управління - начальника відділу оперативного супроводження адміністрування ПДВ оперативного управління Головного управління Міндоходів у Рівненській області та поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління - начальника відділу оперативного супроводження адміністрування ПДВ оперативного управління Головного управління Міндоходів у Рівненській області;

1.3. стягнути з відповідача на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу, починаючи з дня звільнення по день ухвалення судового рішення.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що підрозділи податкової міліції України не належать до органів державної влади (їх територіальних підрозділів) чи органів місцевого самоврядування, у зв`язку з чим не підпадають під визначення «очищення влади» (люстрацію), зазначеного у статті 1 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII. Позивач зазначив, що в Указі Президента України від 09.12.2010 №1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» зазначено перелік органів державної влади та органів місцевого самоврядування, однак орган податкової міліції у вказаному переліку відсутній, оскільки: створення територіальних (регіональних) органів податкової міліції (а не структурних підрозділів податкової міліції, як складових контролюючих органів) не було передбачено положеннями про Державну податкову адміністрацію України (далі - ДПА України), Державну податкову службу України (далі - ДПС України), Міністерства доходів і зборів України (далі - Міндоходів України); положення про підрозділи податкової міліції в областях не затверджувалися керівником Державної податкової адміністрації, Державної податкової служби, Міндоходів України; підрозділи податкової міліції в областях ніколи не набували статусу юридичної особи (ні в ДПА України, ні в ДПС України, ні в Міндоходів України).

3. Позивач указав, що порядок прийняття на службу та звільнення зі служби в податковій міліції регламентується Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 №14. Уважає, що положення абзацу восьмого частини першої, абзацу четвертого частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII не поширюються на посадових осіб підрозділів податкової міліції в областях, а тому має місце незаконне звільнення та очевидне заподіяння шкоди його конституційним правам, зокрема праву на працю. Позивач наголошував, що його фактично звільнили з посади не за порушення тих чи інших вимог закону, а лише за перебування на посаді, чим порушені конституційні принципи та гарантії притягнення до індивідуальної відповідальності, а також принципи проведення люстрації.

4. Відповідач позов не визнав, подав письмові заперечення проти позову, в яких стверджував, що звільнення позивача відбулося відповідно до вимог Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII з дотриманням необхідної процедури звільнення.

Установлені судами фактичні обставини справи

5. Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 проходив службу в органах податкової міліції з 31 грудня 1996 року.

6. Відповідно до витягу з наказу ДПА України від 17.03.2008 №603-о «Про призначення працівників податкової міліції» у зв`язку з організаційно-штатними змінами управлінь податкової міліції ДПА в АР Крим, областях, містах Києві та Севастополі було призначено з 04 березня 2008 року майора податкової міліції ОСОБА_1 (М-055516) на посаду першого заступника начальника управління податкової міліції ДПА у Рівненській області.

7. У лютому 2012 року відповідно до наказу Державної податкової служби України від 17.02.2012 №311-о «Про призначення працівників податкової міліції», у зв`язку з утворенням територіальних органів державної податкової служби на виконання Указу Президента України від 09.12.2010 №1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» та постанови Кабінету Міністрів України від 21.09.2011 № 981 «Про утворення територіальних органів Державної податкової служби», підполковника податкової міліції ОСОБА_1 (М-055516) переведено на посаду заступника начальника управління податкової міліції ДПС у Рівненській області, звільнивши з посади першого заступника начальника управління податкової міліції ДПА в Рівненській області.

8. У травні 2013 року відповідно до наказу Міндоходів України від 24.05.2013 № 425-о «Про призначення працівників податкової міліції» на підставі Указу Президента України № 726/2012 від 24.12.2012 «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» та Указу Президента України № 141/2013 від 18.03.2013 «Про Міністерство доходів і зборів України», у зв`язку з утворенням Міністерства доходів і зборів України шляхом реорганізації Державної митної служби України та Державної податкової служби України, підполковник податкової міліції ОСОБА_1 (М-055516), який перебував в розпорядженні Міністерства доходів і зборів України, прийнятий на службу в податкову міліцію та зарахований у розпорядження Міндоходів України. Далі позивач був призначений на посаду заступника начальника управління - начальника відділу оперативного супроводження адміністрування ПДВ оперативного управління Головного управління Міндоходів у Рівненській області. У пункті 3 вказаного наказу зазначено, що відповідно до пункту 3 Указу Президента України від 18.03.2013 № 141/213 «Про Міністерство доходів і зборів України» збережено за особами начальницького складу податкової міліції, які переходять на службу до Міндоходів України, умови оплати праці, установлені відповідно до законодавства для посадових осіб органів державної податкової служби.

9. У жовтні 2014 року наказом голови Комісії з реорганізації Міндоходів України від 29.10.2014 № 2174-о «Про звільнення ОСОБА_1 » відповідно до підпункту 1 пункту 2 «;Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року №1682-VII і підпункту «а» Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29 липня 1991 року № 114, полковника податкової міліції ОСОБА_1 (М-055516) звільнено з посади та з органів податкової міліції і постановлено на військовий облік.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

10. Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2015 року, у задоволенні позову відмовлено.

11. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, із висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач обіймав посади, які належать до переліку посад, до яких застосовуються заборони, передбачені Законом України «Про очищення влади» (з 25.02.2010 по 17.02.2012 - це посада першого заступника начальника Управління податкової міліції ДПА в Рівненській області, а з 17.02.2012 - заступника начальника управління податкової міліції ДПС у Рівненській області). Сукупний строк перебування позивача на указаних посадах становить більше ніж один рік, що відповідно до критеріїв, визначених статтею 3 Закону України «Про очищення влади», є підставою для застосування відповідних заборон.

Короткий зміст вимог касаційної скарги її рух в суді касаційної інстанції

12. 20 лютого 2015 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2014 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2015 року з підстав порушення норм матеріального права та недотримання норм процесуального права, у якій просив скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

13. На обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на незаконність та необґрунтованість оскаржуваних судових рішень, оскільки під час прийняття рішення судами першої та апеляційної інстанцій неповно з`ясовані обставини, що мають значення для справи, а висновки судів попередніх інстанцій не відповідають обставинам справи. Так, на думку скаржника, судами першої та апеляційної інстанцій не було досліджено жодного аргументу позивача, натомість описано у рішеннях лише позицію відповідача, яка була викладена в запереченнях, чим порушено вимоги пункту 1 частини 1 статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Суди попередніх інстанцій не здійснили аналізу норм матеріального права, на які посилався позивач у позовній заяві та апеляційній скарзі, зокрема щодо не поширення положень абзацу восьмого частини першої статті 3 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 №1682-VII на посадових осіб підрозділів податкової міліції в областях.

14. На думку скаржника, його неправомірно звільнено зі служби у податковій міліції, усупереч чинному законодавству та пункту 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади», яким передбачено звільнення лише з посади.

15. Скаржник указує, що судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду позову та апеляційної скарги у цій адміністративній справі, усупереч нормам статей 69, 79 КАС України, безпідставно відмовлено в задоволенні клопотань позивача про витребування наявних у відповідача відомостей та матеріалів про те, чи в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року ОСОБА_1 , працюючи на посадах в ДПА (ДПС) Рівненській області, своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснював заходи (та/або сприяв їхньому здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, або надати довідку про відсутність таких даних. Указані письмові докази, на переконання скаржника, мають істотне значення для встановлення істини, а їхня відсутність у матеріалах справи свідчить про неповноту дослідження обставин справи.

16. У касаційній скарзі ОСОБА_1 акцентує увагу суду касаційної інстанції на те, що, незважаючи на підстави адміністративного позову та апеляційної скарги в частині невідповідності Закону України «Про очищення влади» приписам Конституції України, суди попередніх інстанцій не надали правової оцінки цим підставам, а оскаржувані судові рішення не базуються на Конституції України, чим порушено принцип верховенства права та законності, визначені статтями 8 та 9 КАС України.

17. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 березня 2015 року відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою, а ухвалою від 14 січня 2016 року закінчено підготовку справи до розгляду, справу призначено до касаційного розгляду в судовому засіданні на 03 лютого 2016 року.

18. У зв`язку з невизначеністю у питанні про те, чи відповідають окремі положення Закону України «Про очищення влади» Конституції України, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03 лютого 2016 року провадження у справі за цією касаційною скаргою зупинено до вирішення Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 «;Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади».

19. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VІІІ).

20. Статтею 327 КАС України, у редакції указаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

21. У зв`язку з початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України, матеріали справи № 817/3431/14 передано до Верховного Суду.

22. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

23. 04 січня 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючого суддю (суддю-доповідача) Стрелець Т.Г., суддів Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.

24. Ухвалою Верховного Суду у вказаному складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31 січня 2018 року клопотання ОСОБА_1 про поновлення провадження в справі задоволено: поновлено провадження у справі №817/3431/14.

25. У судовому засіданні 07 серпня 2019 року колегією суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду задоволено клопотання Державної фіскальної служби України та протокольною ухвалою замінено в порядку процесуального правонаступництва відповідача у цій справі: Міністерство доходів і зборів України на його правонаступника - Державну фіскальну службу України (далі - відповідач, ДФС України).

26. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді (судді-доповідача) Стрелець Т.Г., суддів Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л. від 07 серпня 2019 року справу №817/3431/14 за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2014 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2015 року передано на розгляд палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян на підставі частини першої статті 346 КАС України.

27. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 серпня 2019 року визначено склад колегії суддів: Єресько Л.О. (суддю-доповідача), суддів Бевзенка В.М., Білак М.В., Губську О.А., Данилевич Н.А., Дашутіна І.В., Мартинюк Н.М., Жука А.В., Загороднюка А.Г., Калашнікову О.В., Кашпур О.В., Мельник-Томенко Ж.М., Радишевську О.Р., Смоковича М.І., Соколова В.М., Уханенка С.А., Шевцову Н.В., Шишова О.О., Яковенка М.М.

28. 21 жовтня 2019 року ухвалою судді-доповідача Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Єресько Л.О. справу № 817/3431/14 призначено до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 28 жовтня 2019 року.

29. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 жовтня 2019 року визначено склад Суду для розгляду палатою суддів, відповідно до рішення зборів суддів про визначення персонального складу судової палати, які на момент розгляду справи мають повноваження щодо її розгляду: Єресько Л.О. (суддя-доповідач), Білак М.В., Губська О.А., Дашутін І.В., Мартинюк Н.М., Жук А.В., Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В., Кашпур О.В., Мельник-Томенко Ж.М., Радишевська О.Р., Смокович М.І., Уханенко С.А., Шишов О.О., Яковенко М.М.

30. У зв`язку з виникненням питань щодо застосування норм права у спірних правовідносинах, відповідно до частини сьомої статті 347 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя-доповідач звернувся до науковців, які входять до складу Науково-консультативної ради при Верховному Суді стосовно підготовки наукових висновків. До Верховного Суду надійшли наукові висновки Лук`янець Д.М. (доктор юридичних наук, професор), Сопілко І.М. (доктор юридичних наук, професор), Рогач О.Я. (доктор юридичних наук, професор), Кушнір І.В. (кандидат юридичних наук), а також висновок Національної академії правових наук України, які були враховані колегією суддів при вирішенні цієї справи.

31. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27 січня 2020 року визначено склад Суду для розгляду палатою суддів, відповідно до рішення зборів суддів про визначення персонального складу судової палати, які на момент розгляду справи мають повноваження щодо її розгляду: Єресько Л.О. (суддю-доповідача), суддів Бевзенка В.М., Білак М.В., Губську О.А., Данилевич Н.А., Дашутіна І.В., Мартинюк Н.М., Жука А.В., Загороднюка А.Г., Калашнікову О.В., Кашпур О.В., Мельник-Томенко Ж.М., Радишевську О.Р., Смоковича М.І., Соколова В.М., Уханенка С.А., Шевцову Н.В., Шишова О.О., Яковенка М.М.

32. У проведених відкритих судових засіданнях ОСОБА_1 вимоги своєї касаційної підтримав, просив їх задовольнити.

33. В судове засідання, призначене на 13 квітня 2020 року, учасники справи не з`явилися, хоча були належним чином повідомлені про час та місце розгляду справи. ОСОБА_1 надіслав заяву, де, крім іншого, просив проводити розгляд справи у порядку письмового провадження у його відсутності через неможливість прибути в судове засідання, у зв`язку із запровадженими карантинними заходами. У задоволенні клопотання ДФС України про відкладення розгляду касаційної скарги колегією суддів відмовлено усною ухвалою, занесеною до протоколу судового засідання. Відповідно до частини четвертої статті 344 КАС України неприбуття учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце касаційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи. На підставі норми частини другої статті 345 КАС України колегія суддів перейшла до розгляду справи у порядку письмового провадження.

34. Відповідно до частини 10 статті 33 КАС України засідання палати в суді касаційної інстанції вважається правомочним за умови присутності на ньому більше половини її складу. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 червня 2020 року визначено склад Суду для розгляду палатою суддів, відповідно до рішення зборів суддів про визначення персонального складу судової палати, які на момент розгляду справи мають повноваження щодо її розгляду: Єресько Л.О. (суддя-доповідач), Білак М.В., Губська О.А., Данилевич Н.А., Мартинюк Н.М., Жук А.В., Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В., Кашпур О.В., Мельник-Томенко Ж.М., Радишевська О.Р., Смокович М.І., Соколов В.М., Шевцова Н.В., Уханенко С.А.

Позиція інших учасників справи

35. Міністерство доходів і зборів України та його правонаступник - Державна фіскальна служба України не скористалися своїм правом подати письмові заперечення або відзив на касаційну скаргу, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.

36. У проведених відкритих судових засіданнях представник Державної фіскальної служби України проти доводів касаційної скарги заперечував, просив відмовити у її задоволенні.

Джерела права та акти їхнього застосування

37. Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

38. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).

39. Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).

40. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).

41. У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

42. Відповідно до частини першої статті 129 Конституції України суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.

43. Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.

44. Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» від 17 липня 1997 року N 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.

45. Статтею 8 Конвенції кожному гарантовано право на повагу до приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.

46. Статтею 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, до якої Україна приєдналася на підставі Указу Президії Верховної ради Української РСР від 14 квітня 1986 року № 2077-ХІІ та яка набрала чинності для України з 13 червня 1986 року (далі - Віденська конвенція), закріплено принцип pacta sunt servanda, відповідно до якого кожен чинний договір є обов`язковим для його учасників і повинен добросовісно виконуватися. Відповідно до статті 27 цієї Конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

47. Cтаття 31 Віденської конвенції визначає загальне правило тлумачення, яке встановлює, що договір повинен тлумачитись добросовісно відповідно до звичайного значення, яке слід надавати термінам договору в їхньому контексті, а також у світлі об`єкта і цілей договору. Відповідно до пункту b) частини третьої цієї статті поряд з контекстом враховується наступна практика застосування договору, яка встановлює угоду учасників щодо його тлумачення.

48. Відповідно до статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2009 року № 1906-IV міжнародні договори є частиною національного законодавства та у разі суперечностей між ними мають вищу юридичну силу, ніж положення актів національного законодавства.

49. За приписами статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

50. Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент вирішення даної справи судами першої та апеляційної інстанції; далі - КАС України) встановлено, що адміністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції України, цього Кодексу та міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Ці норми збережені у частині першій статті 3 КАС України і в редакції, чинній з 15.12.2017.

51. Відповідно до частин першої-четвертої статті 8 КАС України (у редакції, чинній на момент вирішення даної справи судами першої та апеляційної інстанцій) суд при вирішенні справи, керується принципом верховенством права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини. Ці норми збережені у статті 6 КАС України і в редакції, чинній з 15.12.2017.

52. За правилами частин четвертої та шостої статті 9 КАС України (в редакції, чинній на момент вирішення цієї справи судами першої та апеляційної інстанції) у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Аналогічні норми закріплені у частині другій статті 3 КАС України і в редакції, чинній з 15.12.2017.

53. 16 жовтня 2014 року набрав чинності Закон України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року №1682-VII (далі - Закон №1682-VII).

54. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (частина перша статті 1 Закону №1682-VII).

55. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону №1682-VII).

56. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).

57. Статтею 2 Закону №1682-VII передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації). Відповідно до пункту шостого частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо: начальницького складу органів внутрішніх справ, центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції, центрального органу виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

58. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.

59. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

60. Правовий статус податкової міліції визначено у розділі XVIII-2 Податкового кодексу України від 02.12.2010 № 2755-VI (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - ПК України).

61. Податкова міліція складається із спеціальних підрозділів по боротьбі з податковими правопорушеннями, що діють у складі відповідних контролюючих органів, і здійснює контроль за додержанням податкового законодавства, виконує оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції (пункт 348.1 статті 348 ПК України).

62. Згідно з пунктом 349.1 статті 349 ПК України до складу податкової міліції належать, зокрема, управління (відділи, відділення, сектори) податкової міліції відповідних державних податкових служб в областях.

63. Особи начальницького і рядового складу податкової міліції проходять службу у порядку, встановленому законодавством для осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (пункт 353.1 статті 353 ПК України).

64. За приписами підпункту 353.4.2 пункту 353.4 статті 353 ПК України особам, яких прийнято на службу до податкової міліції на посади начальницького і рядового складу, присвоюються, зокрема, такі спеціальні звання старшого начальницького складу: полковник податкової міліції; підполковник податкової міліції; майор податкової міліції.

65. Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії «За демократію через право» (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).

66. У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:

1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;

2) прецедентного права національних конституційних судів;

3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:

- «Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів» №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006));

- «Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем» №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

67. 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-ІХ).

68. Згідно з пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 460-ІХ, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

69. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

70. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Водночас суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

71. Згідно з частиною третьою статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020).

72. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень, на момент їхнього ухвалення, визначалися статтею 159 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017), відповідно до якої судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

73. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

74. Спір у цій справі виник у зв`язку із звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації) із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація).

75. У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що до позивача відповідно до частини третьої статті 1 та пункту 6 частини першої статті 2 за критерієм пункту 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII за зайняття відповідної посади сукупно не менше одного року у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року (далі - критерій одного року) була застосована заборона протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), та звільнено з посади та податкової міліції оскаржуваним наказом відповідно до підпункту 1 пункту 2 «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону.

76. На думку скаржника, судами попередніх інстанцій не правильно витлумачено положення пункту 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII в частині поширення їх дії на посадових осіб підрозділів податкової міліції у областях встановлених цим Законом заборон. Скаржник зазначає, що підрозділи податкової міліції ніколи не були самостійним органом державної виконавчої влади, у тому числі його територіальним органом, оскільки органи податкової міліції відсутні у переліку органів влади, наведених у Законі України «Про центральні органи виконавчої влади» та в Указі Президента України від 09.12.2010 №1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», а є лише структурними підрозділами, які діють у складі контролюючих органів. За змістом Положення про Державну податкову службу України, затвердженого Указом Президента України від 12 травня 2011 року № 584/2011, наказів ДПА (ДПС) в (у) Рівненській області про затвердження положень управлінь податкової міліції, управління є структурним підрозділом територіального органу ДПА (ДПС) України, а тому, на переконання касатора, підрозділи податкової міліції в цілому не підпадають під визначення «очищення влади (люстрації)», зазначеного у статті 1 Закону № 1682-VII, а посади, які він обіймав, не належать до посад, перебування на яких протягом визначеного періоду, має наслідком звільнення.

77. На переконання скаржника, його неправомірно звільнено одночасно і зі служби в поліції, і з посади, яку він займав, оскільки нормами пункту 2 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1682-VII передбачено звільнення лише з посади.

78. Ураховуючи зміст оскаржуваних судових рішень і вирішуючи питання чи поширюється положення пункту 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII на посаду, яку займав позивач, суди попередніх інстанцій виходили з такого.

79. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 2 Закону №1682-VII заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема, щодо начальницького складу […], податкової міліції […].

80. Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу […] податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.

81. Отже, стаття 2 Закону № 1682-VII містить перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), а стаття 3 цього ж Закону визначає критерії, на яких ґрунтується очищення влади (люстрація).

82. Водночас чіткий перелік посад начальницького складу податкової міліції окремо визначено у переліку посад у пункті 6 частини першої статті 2 Закону №1682-VII.

83. Системний аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються щодо начальницького складу податкової міліції за критерієм перебування на керівних посадах (керівників і заступників керівників) регіональних органів.

84. Судами попередніх інстанцій установлено, що у період з 25.02.2010 по 17.02.2012 ОСОБА_1 обіймав посаду першого заступника начальника управління податкової міліції Державної податкової адміністрації в Рівненській області, а з 17.02.2012 по 24.05.2013 - посаду заступника начальника управління податкової міліції Державної податкової служби у Рівненській області, що сукупно складає більше одного року.

85. Термін «посади», який використовується у Законі № 1682, у тому числі і в пункті 2 «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, необхідно розуміти у значенні, наведеному у частині першій статті 1 Закону №1682-VII, відповідно до якої цей термін використовується як скорочення від термінів «певні посади (перебування на службі)».

86. Беручи до уваги, що позивач працював у вказаному періоді на посадах старшого начальницького складу податкової служби у званні «майор податкової міліції», а згодом - «підполковник податкової міліції», то Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що на посади, які позивач обіймав протягом означеного періоду, поширюється дія Закону №1682-VІІ, оскільки пункт 8 частини першої статті 3 цього Закону необхідно тлумачити у системному зв`язку із положеннями частини першої статті 1 та пункту 6 частини першої статті 2 цього Закону.

87. Водночас Верховний Суд убачає потребу у формулюванні відповіді на питання чи достатньо самого факту перебування позивача на вказаних посадах протягом сукупного строку більше одного року для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 Закону №1682-VІІ. Відповідь на це питання є визначальною для вирішення цього публічно-правового спору.

88. Судами попередніх інстанцій на підставі матеріалів справи установлено, що заходи з очищення влади (люстрації) до позивача були застосовані на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі, про перебування позивача на відповідних посадах.

89. Судами першої та апеляційної інстанцій також установлено, що застосовані до позивача заходи відповідали вимогам законності, оскільки були передбачені частиною другою Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1682-VII, відповідно до якої звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних у особових справах цих осіб.

90. У цій справі суд першої інстанції, із висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки сукупний строк перебування позивача на посадах, щодо яких установлена заборона, становить більше ніж один рік, то цього факту достатньо для застосування відповідних заборон на підставі критеріїв, визначених статтею 3 Закону №1682-VII.

91. Оцінюючи правильність застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин наведених положень у контексті встановлених у цій справі обставин, Верховний Суд виходить із такого.

92. Складність правових питань, які постали перед судами першої і апеляційної інстанцій у цій справі та з якими національна правова система стикнулася вперше, потребувала висновків Конституційного Суду України, оскільки доводи позивача серед іншого ґрунтувалися на доводах про неконституційність положень Закону №1682-VII, зокрема в частині суперечності його норм приписам статті 61 Конституції України щодо індивідуалізації юридичної відповідальності.

93. Аналіз положень пункту 8 частини першої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1682-VII дає підстави для висновку, що заборони, встановлені частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII, виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

94. Водночас із аналізу цих норм випливає, що встановлення для осіб заборони обіймати певні посади в органах державної влади чи їхніх самостійних структурних підрозділах пов`язується із самим лише фактом зайняття ними сукупно не менше одного року в період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року посад, зокрема, передбачених пунктом 8 частини першої статті 3 цього Закону, незалежно від того чи сприяла вона своїми рішеннями, діями (бездіяльністю) узурпації влади, підриву основ національної безпеки і оборони України або протиправному порушенню прав і свобод людини, тобто не враховуючи жодної індивідуальної дії чи зв`язку особи з будь-якими антидемократичними подіями.

95. Питання конституційності, зокрема положень пунктів 7, 8, 9 частини першої пункту 4 частини другої статті 3 у взаємозв`язку із частиною третьою статті 1 та пунктом 2 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1682-VII на відповідність положенням статті 38, частини другої статті 61, частини першої статті 62 Конституції України вирішуються Конституційним Судом України.

96. На розгляді Великої Палати Конституційного Суду України тривалий час перебуває справа за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 6 частини першої, пунктів 2, 13 частини другої, частини третьої статті 3 Закону України «Про очищення влади», 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частин третьої, шостої статті 1, частин першої, другої, третьої, четвертої, восьмої статті 3, пункту 2 частини п`ятої статті 5, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього закону, Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини третьої статті 4 цього закону.

97. На момент розгляду Верховним Судом цієї касаційної скарги рішення Конституційним Судом України за наслідками розгляду вищевказаного конституційного провадження не ухвалено.

98. Водночас Верховний Суд у рішенні від 18 вересня 2018 року у справі № 800/186/17 дійшов висновку, що люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею. У зв`язку з цим Верховний Суд відхилив доводи позивача, які ґрунтувалися на приписах статей 58, 61 і 62 Конституції України, оскільки ці норми спрямовані на регулювання принципів і засад ретроспективної відповідальності за вчинення правопорушень, зокрема кримінальних, та індивідуального характеру юридичної відповідальності, встановлюють низку процесуальних гарантій, покликаних запобігти необґрунтованому притягненню будь-кого до юридичної відповідальності. Указані гарантії, за висновком Суду, не поширюються на правовідносини, які не пов`язані з настанням юридичної відповідальності осіб. Із цим висновком погодилася і Велика Палата Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

99. У справі № 800/186/17 Верховний Суд указав на політичний характер люстраційних заходів. Суд відмітив, якщо юридична відповідальність пов`язана із застосуванням санкцій за порушення визначених законом норм, то політична відповідальність постає як відповідальність за належне здійснення державної влади, державного управління тими, хто відповідно до покладених завдань і функцій є носіями такої влади. Політичну відповідальність потрібно розуміти як відповідність якостей носіїв владно-управлінської діяльності і реалізації ними своїх функцій і повноважень тим умовам і завданням, які постали перед державою і суспільством (на виклики часу, відповідь на об`єктивні вимоги до неї).

100. Як підсумок у справі № 800/186/17 Верховний Суд дійшов висновку, що застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не притягненні до відповідальності відповідних посадових осіб.

101. Верховний Суд уважає, що ці висновки є застосовними і у цій справі.

102. Водночас необхідно врахувати, що на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

103. Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

104. Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

105. Гарантовані Конвенцією основоположні права і свободи є мінімальними для демократичної держави, яка її ратифікувала.

106. Суди зобов`язані відповідно до частини першої статті 129 Конституції України вирішувати спори, керуючись верховенством права, що, у свою чергу, означає врахування тлумачення Конвенції, яке надається Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) як мінімальних стандартів демократичного суспільства.

107. Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

108. Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

109. Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

110. 17 жовтня 2019 року ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), та стосувалося звільнення п`ятьох державних службовців на підставі приписів Закону №1682-VII.

111. У цьому рішенні ЄСПЛ, із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII становило втручання у їхнє право на повагу до приватного життя.

112. У пункті 208 цього рішення щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначив, що Закон №1682-VII вплинув на заявників у трьох аспектах:

1) їх звільнили з державної служби;

2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років;

3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII.

113. За оцінкою ЄСПЛ, поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).

114. У вказаній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

115. В основу підходу ЄСПЛ до розгляду справ, які стосувалися люстраційних заходів, покладено необхідність пошуку балансу між концепцією «демократії, здатної себе захистити», що передбачає принцип політичної лояльності державних службовців («демократична держава вправі вимагати від державних службовців відданості конституційним принципам, на яких вона заснована») та принципу дотримання прав і свобод людини, що гарантовані Конвенцією.

116. За висновком ЄСПЛ, його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників, оскільки передбачені Законом №1682-VII заходи мають набагато ширшу сферу застосування та були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм, які були більш цільовими та вузькоспрямованими. Суд відмітив, що навіть у контексті справ, пов`язаних із переходом від тоталітаризму до демократії, а також пов`язаних зі (стверджуваними) співробітниками служб безпеки тоталітарних режимів, він ніколи не стикався з обмежувальними заходами такого широкого обсягу, застосованими до державних службовців лише на тій підставі, що вони залишались на своїх посадах під час діяльності уряду, який згодом був визнаний недемократичним.

117. Зокрема, у розглянутих справах щодо посткомуністичної люстрації ЄСПЛ розглядав ситуації колишніх (як стверджувалося) працівників спецслужб тоталітарного режиму. Проте у цій справі заявники обіймали посади у державних установах, які принаймні принципово, ґрунтувалися на демократичних конституційних засадах, хоча і працювали за часів уряду Президента ОСОБА_2 , який широко критикували через авторитарні тенденції та вважали причетним до широкомасштабної системної корупції. Крім того, вбачається, що їхнє звільнення ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент ОСОБА_3 , незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв`язку з антидемократичними тенденціями і подіями, які відбувались у той період. Отже, стверджувана загроза, яку широке коло осіб, до якого застосовувалися передбачені Законом «Про очищення влади» заходи, становило для діяльності демократичних установ, не може прирівнюватися до загрози, яка виникає у випадках співпраці із спецслужбами тоталітарних режимів (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 275).

118. ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі «Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства» [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113 - 116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] (Ћdanoka v. Latvia) [GC], заява № 58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі «Жданока проти Латвії», пункт 115) (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 292-293).

119. Відповідаючи на питання, чи відповідав застосований до заявників законодавчий механізм наведеним критеріям, розробленим практикою ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України», ЄСПЛ указав, що застосовані до заявників заходи були дуже обмежувальними та широкими за обсягом. Тому необхідні були дуже переконливі підстави, щоб довести, що такі заходи могли бути застосовані за відсутності будь-якої індивідуальної оцінки поведінки особи лише на підставі висновку, що їхнє перебування на посаді у період, коли пан ОСОБА_2 обіймав посаду Президента України, достатньою мірою доводило відсутність у них відданості демократичним принципам державної організації або їхню причетність до корупції.

120. ЄСПЛ зазначив, що застосування до заявників встановлених Законом №1682-VII заходів не передбачало жодної індивідуальної оцінки їхньої поведінки. Насправді, ніколи не стверджувалося, що самі заявники вчинили які-небудь конкретні дії, що підривали демократичну форму правління, верховенство права, національну безпеку, оборону або права людини. Вони були звільнені на підставі Закону лише тому, що обіймали певні відносно високі посади державної служби, коли пан ОСОБА_3 був Президентом України (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 294).

121. ЄСПЛ підкреслив, що Уряд не зазначив про будь-який розгляд підстав для застосування таких широкомасштабних та обмежувальних заходів під час обговорення Верховною Радою України Закону №1682-VII. Навпаки, у статті 1 Закону серед принципів, які мають керувати процесом очищення, наведено «презумпцію невинуватості» та «індивідуальну відповідальність». На думку Суду, це свідчить про певну неузгодженість між проголошеними цілями Закону та фактично оприлюдненими ним правилами (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 72, 297).

122. У ситуації заявників у справі «Полях та інші проти України» ЄСПЛ констатував, що передбачені Законом №1682-VII заходи могли бути застосовані навіть до державного службовця, призначеного на його посаду задовго до того, як пан ОСОБА_3 став Президентом України, лише на тій підставі, що він не пішов зі своєї посади протягом року після приходу до влади пана ОСОБА_2. Іншими словами, причиною застосування обмежувальних заходів, передбачених Законом №1682-VII, є прихід до влади пана ОСОБА_2 , а не будь-яка подія, що підірвала демократичний конституційний лад, яка могла статися під час його правління та до якої могла бути причетна відповідна посадова особа. Суд уважає, що обмежувальні заходи такої суворості не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 299-300).

123. Так само, на думку ЄСПЛ, немає переконливого пояснення часовим рамкам, установлених Законом №1682-VII, як основного критерію для застосування передбачених законом обмежувальних заходів. Як немає і пояснення, чому однорічний період є ключовим критерієм для застосування Закону №1682-VII (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 301-302).

124. У підсумку ЄСПЛ дійшов висновку, що не було доведено, що втручання щодо будь-кого із заявників було необхідним у демократичному суспільстві. Отже, було порушено статтю 8 Конвенції щодо всіх заявників.

125. Аналіз цього рішення ЄСПЛ та встановленого у ньому порушенні статті 8 Конвенції щодо всіх заявників, дозволяє дійти висновку, що застосований до заявників законодавчий механізм очищення влади (люстрації), визначений Законом №1682, суперечить верховенству права, оскільки порушує права людини, поважати які Україна взяла на себе міжнародні зобов`язання, ратифікувавши Конвенцію, а тому його застосування становить порушення положень Конвенції.

126. У цій справі до позивача, який обіймав посаду аналогічну посаді одного із заявників у справі «Полях та інші проти України», був застосований найсуворіший захід очищення влади (люстрації) на підставі Закону №1682, законодавчому механізму якого була надана оцінка ЄСПЛ у рішенні по цій справі. Тож при вирішенні цього спору застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі «Полях та інші проти України», оскільки за висновками Європейського суду сам Закон №1682, що укладений з порушенням міжнародних стандартів у сфері люстрації, є причиною порушення положень Конвенції.

127. Повертаючись до обставин цієї справи, Верховний Суд констатує, що з обсягу встановлених судами попередніх інстанцій обставин випливає, що скаржника було звільнено з посади заступника керівника структурного підрозділу податкової поліції в області на підставі Закону № 1682-VII за критерієм перебування на посаді одного року із застосуванням заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація). Водночас за матеріалами справи цю посаду позивач обійняв задовго до того як ОСОБА_3 став Президентом України і не звільнився протягом року після його приходу до влади. Переведення позивача з однієї на іншу посаду пов`язано із запровадженою на законодавчому рівні оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, у тому числі у зв`язку з утворенням Міністерства доходів і зборів України шляхом реорганізації Державної митної служби України та Державної податкової служби України, що мало вплив на організацію їх територіальних органів. Ніщо не вказує на те, що кар`єра позивача розвивалася якимось надзвичайним чином у зв`язку із приходом до влади Президента України ОСОБА_2 .

128. Звільнення позивача проведено на підставі довідки про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідних посадах. При цьому встановлення фактів особистої протиправної поведінки позивача не було метою цієї перевірки. У свою чергу відповідач ніколи не стверджував про причетність позивача до будь-яких порушень прав людини чи підтримання останнім антидемократичних заходів.

129. У питанні застосування заборони протягом 10 років займати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація) закон не передбачав жодних реальних процедурних гарантій, за якими особи мали б можливість довести, що, незважаючи на посаду, яку вони обіймали, вони не брали участі в будь-яких порушеннях прав людини і не вживали або не підтримували антидемократичні заходи.

130. Така заборона автоматично застосовувалася рівною мірою як до політичних посад, перебуваючи на яких особи безпосередньо формували державну політику певного періоду, так і до посад керівників державних органів та їх структурних підрозділів, які не мали об`єктивної можливість впливати на формування державної політики цього періоду, незалежно від того, чи особи, які займали посаду/посади, наведені у статтях 2 та 3 Закону №1682-VII, своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їхньому здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.

131. Венеціанська комісія у пункті 65 Проміжного висновку № 788/2014 вказала, що той факт, що Закон №1682-VII виключає фактор часу в цілому, незалежно від тяжкості минулої поведінки, вступає в конфлікт із принципом індивідуальної відповідальності, на якому має бути заснована люстрація.

132. Без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особисту вину осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися у застосуванні до цих осіб індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону № 1682-VII, що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).

133. Без встановлення зв`язку між указаними особами та узурпацією влади неможливо дійти висновку, що було досягнуто легітимної мети Закону №1682-VII - недопущення до участі в управлінні державними справами саме осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини. Отже, не можливо і дійти висновку, що було досягнуто справедливого балансу між захистом інтересів демократичного суспільства, з одного боку, та повагою до прав позивача - з іншого.

134. Тож заборона перебування на зазначених у Законі №1682-VII посадах та, як наслідок, звільнення з цих посад, розглядається як установлення презумпції колективної вини, а не презумпції невинуватості, що вказує на невідповідність меті й принципам Закону №1682-VII, визначеним у частині другій статті 1 цього Закону.

135. Довідка про результати перевірки відомостей, зазначених в особовій справі про перебування позивача на відповідних посадах, не містить відомостей про наявність фактів протиправної поведінки позивача, спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини , а наказ Голови Комісії з реорганізації Міністерства доходів і зборів України від 29.10.2014 № 2174-о «Про звільнення ОСОБА_1 » не містить обґрунтування, що позивач міг становити будь-яку загрозу для нового демократичного режиму.

136. Оцінюючи пропорційність обмежень, застосованих до ОСОБА_1 , щодо легітимної мети (очищення влади), якої прагнули досягти органи державної влади, Суд вважає їх непропорційними, невиправданими та не необхідними у демократичному суспільстві.

137. Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанцій, виходячи з того, що Закон №1682-VII не передбачав механізмів індивідуального підходу, погодилися із застосуванням до позивача так званої «автоматичної» люстрації за сам факт перебування позивача на посадах, щодо яких установлена заборона, сукупним строком більше ніж один рік.

138. Суд уважає за необхідне зазначити, що відсутність у Законі № 1682-VII процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати індивідуальний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15.12.2017), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній після 15.12.2017).

139. Цей обов`язок випливає із завдань адміністративного судочинства, змістом яких є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

140. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку , що оскаржуваний наказ відповідача не відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, зокрема, винесений непропорційно, тобто без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, та становить непропорційне втручання у право позивача на приватне життя, що є порушенням статті 8 Конвенції.

141. Згідно з уже сформованою позицією, зокрема у постанові від 05 червня 2019 року у справі № 826/7019/16, Верховний Суд дотримувався підходу, що перебування більше року на посаді/посадах, які зазначені в частині першій статті 3 Закону №1682-VII, передбачає безумовне застосування заборон, передбачених частиною третьою статті 1 Закону №1682-VII.

142. Судова палата, дослідивши правові висновки, викладені в постанові Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі № 826/7019/16, уважає за необхідне відійти від такої правової позиції застосування норм частини третьої статті 1 та частини першої статті 3 Закону № 1682-VII, оскільки при вирішенні цієї категорії справ застосуванню підлягають положення статті 8 Конвенції, тлумачення якої надано у справі «Полях та інші проти України».

143. Верховний Суд приходить до висновку, що заходи такої суворості як звільнення з посади із забороною займати посаду на 10 років не можуть застосовуватись до державних службовців лише через те, що вони залишились на своїх посадах державної служби після обрання нового глави держави, без аналізу індивідуальної поведінки таких осіб та встановлення зв`язку із узурпацію влади, підривом основ національної безпеки і оборони України або протиправного порушення прав і свобод людини.

144. Ураховуючи наведене, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов помилкового висновку про правомірність наказу про звільнення ОСОБА_1

145. Скасування наказу про звільнення ОСОБА_1 , у силу вимог частини першої статті 235 Кодексу законів про працю України, є підставою для його поновлення на попередній роботі, а саме на посаді заступника начальника управління - начальника відділу оперативного супроводження адміністрування ПДВ оперативного управління Головного управління Міндоходів у Рівненській області з 30 жовтня 2014 року.

146. Поновлення на посаді, яку позивач обіймав до звільнення є достатнім ефективним засобом захисту порушеного права позивача, оскільки охоплює його поновлення на службі у податковій міліції.

147. Беручи до уваги, що у цій справі вирішення спору залежить від застосування норм матеріального права, а у питанні застосування та тлумачення норм матеріального права Верховний Суд є судом, який має повну юрисдикцію, то Суд за правилами частини першої статті 351 КАС України (у редакції, чинній до 08.02.2020), уважає за необхідне прийняти нову постанову, не направляючи справу на новий судовий розгляд.

148. З огляду на викладене, ураховуючи, що суди першої та апеляційної інстанцій повно встановили фактичні обставини справи щодо обставин звільнення позивача, але неправильно застосували норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправним та скасування наказу Голови Комісії з реорганізації Міністерства доходів і зборів України від 29.10.2014 №2174-о «Про звільнення ОСОБА_1 » та поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління - начальника відділу оперативного супроводження адміністрування ПДВ оперативного управління Головного управління Міндоходів у Рівненській області з 30 жовтня 2014 року, Верховний Суд уважає, що їхні судові рішення про відмову в задоволенні цієї частини позовних вимог слід скасувати та прийняти постанову, якою позовні вимоги в цій частині задовольнити.

149. Зробивши помилковий висновок про обґрунтованість та правомірність звільнення позивача, суди попередніх інстанцій не встановили та не дослідили питань щодо стягнення з відповідача на користь ОСОБА_1 сум заробітку за час вимушеного прогулу.

150. Судами першої та апеляційної інстанцій не з`ясовано обставини справи щодо позовних вимог про стягнення з відповідача певних виплат на користь ОСОБА_1 , що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України.

151. У зв`язку із невстановленням наведених фактів, судами першої та апеляційної інстанцій порушені норми процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованого судового рішення і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції.

152. При цьому Верховний Суд зазначає, що діє в межах повноважень визначених статтею 341 КАС України, частиною другою якої встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

153. За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

154. Таким чином, Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій у частині позовних вимог про стягнення з відповідача середнього заробітку за час вимушеного прогулу на користь ОСОБА_1 підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

155. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, Суд не вирішує питання про розподіл судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 346, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2014 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2015 року скасувати та прийняти нову постанову, якою позовну заяву ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу задовольнити частково.

3. Визнати протиправними та скасувати наказ Голови Комісії з реорганізації Міністерства доходів і зборів України від 29.10.2014 № 2174-о «Про звільнення ОСОБА_1 ».

4. Поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника управління - начальника відділу оперативного супроводження адміністрування ПДВ оперативного управління Головного управління Міндоходів у Рівненській області з 30 жовтня 2014 року.

5. Адміністративну справу № 817/3431/14, у частині позовних вимог ОСОБА_1 про стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, направити на новий судовий розгляд до Рівненського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Л.О.Єресько

судді Н.А. Данилевич

М.І. Смокович

О.Р. Радишевська

В.М. Соколов

С.А. Уханенко

Н.В. Шевцова

М.В. Білак

О.А. Губська

А.В. Жук

А.Г. Загороднюк

О.В. Калашнікова

О.В. Кашпур

Н.М. Мартинюк

Ж.М. Мельнник-Томенко

Постанова Верховного Суду від 03 червня 2020 року у справі № 817/3431/14 (адміністративне провадження № К/9901/1400/18)