Отримуйте інформацію лише з офіційних джерел
Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 жовтня 2020 року
м. Київ
справа №808/1422/17
адміністративне провадження №К/9901/26549/19
Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Олендера І.Я.,
суддів: Ханової Р.Ф., Смоковича М.І., Коваленко Н.В., Калашнікової О.В., Мельник-Томенко Ж.М., Рибачука А.І.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу за позовом Квартирно-експлуатаційного відділу м. Запоріжжя до Південного територіального управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, третя особа - Східне територіальне квартирно-експлуатаційне управління про визнання дій протиправними та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Квартирно-експлуатаційного відділу м. Запоріжжя на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року (судді: Ясенова Т.І. (головуючий), Головко О.В., Суховаров А.В.) у справі № 808/1422/17.
У С Т А Н О В И В:
І. Суть спору
Короткий зміст позовних вимог
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Підстави передачі справи на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
Підставою для передання справи на розгляд об`єднаною палатою став неоднаковий підхід до застосування норм права до подібних правовідносин колегіями суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян та судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Так, питання щодо скасування звіту про результати аудиторського дослідження, складеного на підставі Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753, вже розглядалося колегію судів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян у справі № 806/5099/15 (касаційне провадження № К/9901/8796/18). Колегія суддів у постанові від 16 серпня 2019 року, з посиланням, зокрема, на вказаний Порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України № 753, Постанову Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», а також наказ Міністерства фінансів України від 4 жовтня 2011 року № 1247 «Про затвердження Стандартів внутрішнього аудиту», вказала на те, що аудиторський звіт та додані до аудиторського звіту пропозиції та рекомендації слугують для визначення якості роботи підконтрольного органу (установи), мають рекомендаційний та консультативний характер і не містять обов`язкових для підконтрольної установи вказівок, окрім рекомендацій (пропозицій).
Водночас у постанові від 6 листопада 2018 року у справі № 822/1079/18 (касаційне провадження № К/9901/62649/18) Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, погодився з висновком суду першої інстанції щодо доведеності відповідачем - Центральним територіальним управлінням внутрішнього аудиту складу правопорушення, виявленого внаслідок проведення внутрішнього аудиту (за результатами додаткового аудиторського дослідження), а також недотримання КЕВ м. Хмельницький процедури, встановленої для оскарження висновків контролюючого органу, визначеної Порядком проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженим наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753. Зокрема, Суд дійшов висновку про те, що норми підзаконних нормативно-правових актів Міністерства оборони України, якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, надають рекомендаціям, наведеним у Звіті обов`язковий характер. А тому, з метою правильного вирішення спорів цієї категорії судам необхідно виходити не лише з положень Постанови Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001 «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади», яка визначає основні засади проведення внутрішнього аудиту, але й оцінювати реальні наслідки для підконтрольних установ, враховуючи особливості нормативного регулювання у конкретній сфері державного управління.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
За результатами проведеного внутрішнього аудиту складено аудиторський звіт від 15 березня 2017 року № 234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м. Запоріжжя за період з 01.01.2012 по 31.10.2016».
Судами попередніх інстанцій встановлено, що вказане дослідження проведено з 07.11.2016 по 30.11.2016, з 06.12.2016 по 22.12.2016 та з 18.01.2017 по 03.02.2017 (43 робочих дня) згідно з пунктом 1.7.2 Плану діяльності з внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України та підпорядкованих територіальних управлінь внутрішнього аудиту на друге півріччя 2016 року. Крім того, судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що позивач, згідно з пунктом 10.8 Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України (затвердженого наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753) у встановленому порядку доповів про незгоду з окремими пунктами аудиторського звіту Міністру оборони України та отримав відповідь про підтвердження встановлених у звіті порушень.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та доводів учасників справи
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
13.1. Частина третя статті 26.
Розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.
Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.
Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.
Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.
14.1. Пункт 3 (абз. 1).
У центральному органі виконавчої влади для проведення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ).
15.1. Пункти 6.6 та 6.7.
Офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.
Аудиторський звіт складається із вступної, аналітичної та підсумкової частин.
15.2. Пункт 6.10.
Підсумкова частина включає аудиторський висновок.
Аудиторський висновок містить обґрунтовані підсумки за результатами внутрішнього аудиту відповідно до його теми та цілей.
15.3. Пункти 6.16 та 6.17.
6.16. Негативний висновок складається у випадках, коли під час внутрішнього аудиту встановлені суттєві порушення. При цьому висновок має чітко відображати зміст цих порушень і в ньому наводяться підтвердження, якими керувався працівник підрозділу внутрішнього аудиту під час підготовки негативного висновку.
6.17. Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні містити конструктивні пропозиції про удосконалення тих аспектів діяльності установи, щодо яких проводився внутрішній аудит.
Рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні бути спрямованими на усунення усіх встановлених недоліків, порушень, відхилень та мати на меті удосконалення діяльності установи.
Рекомендації повинні базуватись на аудиторських висновках, бути адекватними, чітко формулюватись та мати відповідний алгоритм їх застосування.
Рекомендації підписуються керівником аудиторської групи та її членами.
Рекомендації подаються разом із аудиторським звітом.
16.1. Пункти 1.8, 1.10, 1.11.
1.8. Під час фінансового аудиту оцінюється діяльність підконтрольних суб`єктів щодо законності та достовірності фінансової, бюджетної, податкової, статистичної, внутрішньогосподарської (управлінської) та інших видів звітності, правильності ведення бухгалтерського обліку.
1.10. Залежно від цілей аудиту з метою більш повної оцінки діяльності підконтрольних суб`єктів проводяться: змішані аудити, які поєднують дві оцінки (наприклад, фінансовий аудит та аудит відповідності); комплексні аудити, які поєднують фінансовий аудит, аудит відповідності та аудит ефективності.
1.11. Строки проведення аудиту ефективності, змішаних та комплексних аудитів становлять до 45 робочих днів, а строки проведення фінансового аудиту та аудиту відповідності - до 30 робочих днів. Ці строки можуть бути продовжені до 15 робочих днів керівником підрозділу Служби в установленому порядку.
До строку проведення аудиту не зараховуються робочі дні, на які його проведення призупинялося або витрачені аудитором (аудиторською групою) на виконання інших завдань (доручень).
Загальна тривалість аудиту ефективності, змішаного та комплексного аудитів не може перевищувати чотирьох календарних місяців, а тривалість 10 фінансового аудиту та аудиту відповідності - трьох календарних місяців.
16.2. Пункти 7.3, 7.8.
7.3. Офіційними документами є аудиторський звіт та довідка.
Аудиторський звіт складається за результатами аудиту та містить відомості про хід аудиторського дослідження, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок і рекомендації щодо діяльності підконтрольного суб`єкта залежно від характеру виявлених проблем.
Довідка складається за результатами дослідження окремих питань програми аудиту, виконання окремого аудиторського завдання щодо участі в аудиті, збору інформації, зустрічної звірки, інших аудиторських завдань, а також у разі необхідності документування виявлених порушень, за якими слід вжити термінових заходів.
7.8. Рекомендації в аудиторських звітах мають стосуватися діяльності підконтрольних суб`єктів, щодо яких виконувалося аудиторське завдання, та/або підпорядкованих їм суб`єктів - у разі їх наявності.
Рекомендації, що стосуються органів, вищих ніж досліджений підконтрольний суб`єкт, включаються до аудиторського звіту, призначеного для відповідних органів військового (господарського) управління та/або керівництва Міноборони, Генерального штабу. У разі недоцільності складання такого звіту за рішенням директора Департаменту зазначені рекомендації направляються у вигляді окремої доповіді (доповідної записки, листа).
У довідках рекомендації можуть не надаватися.
16.3. Пункти 9.1, 9.2.
9.1. Скарги в установленому законодавством порядку розглядаються: на дії аудиторів підрозділів Служби - керівниками таких підрозділів, на дії керівників підрозділів Служби, керівників структурних підрозділів Департаменту - директором Департаменту; на дії директора Департаменту - посадовою особою, визначеною Міністром оборони України.
9.2. Якщо за результатами розгляду скарги встановлено факт невідповідності офіційної документації, складеної за результатами виконання аудиторського завдання, дійсному стану справ та/або порушення аудитором, керівником підрозділу Служби законодавства, у тому числі Стандартів, що вплинуло на об`єктивність висновків, керівником підрозділу Служби, у якому розглядається скарга, призначається додаткове або повторне аудиторське завдання.
Додаткове аудиторське завдання призначається, якщо попереднє визнано таким, що не повністю розкриває питання його програми, та проводиться тими самими або іншими аудиторами.
Повторне аудиторське завдання призначається, якщо висновки попереднього визнано необґрунтованими або сумнівними, та проводиться аудиторами, які не брали участі у проведенні попереднього аудиторського завдання.
Про факт призначення повторного аудиторського завдання підрозділ Служби інформує директора Департаменту.
16.4. Пункт 10.3.
Якщо вжитими в період виконання аудиторського завдання заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, до офіційного документа вносяться рекомендації з усунення виявлених порушень та вжиття заходів щодо повного відшкодування втрат і збитків (шкоди) та притягнення винних осіб до відповідальності, передбаченої законодавством. Підконтрольні суб`єкти забезпечують та несуть відповідальність за повноту вжиття заходів реагування на результати аудиторських завдань відповідно до законодавства. Про виконання рекомендацій підконтрольний суб`єкт у визначений строк письмово інформує відповідний підрозділ Служби з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, які це підтверджують.
16.5. Пункт 10.8.
У разі незгоди керівників підконтрольних суб`єктів, відповідальних за діяльність чи керівників вищих за підпорядкованістю органів військового (господарського) управління з наданими за результатами виконання аудиторських завдань рекомендаціями вони в установленому порядку доповідають про це Міністру оборони України.
Міністр оборони України приймає рішення про необхідність виконання рекомендацій або бере на себе ризик їх невиконання.
17.1. Пункт 2.1.
Квартирно-експлуатаційне забезпечення військових частин здійснюється квартирно-експлуатаційними органами ЗС України, до яких відносяться: Головне квартирно-експлуатаційне управління Збройних Сил України (далі - Головне КЕУ ЗС України); територіальні квартирно-експлуатаційні управління та Київське квартирно-експлуатаційне управління (далі - КЕУ); квартирно-експлуатаційні відділи (квартирно-експлуатаційні частини) (далі - КЕВ (КЕЧ)); квартирно-експлуатаційні служби військових частин.
Квартирно-експлуатаційне забезпечення військових частин проводиться за схемами: Головне КЕУ ЗС України - КЕУ - КЕВ (КЕЧ)) - військові частини; Головне КЕУ ЗС України - види Збройних Сил України - військові частини (згідно з рішенням Міністра оборони України).
17.2. Пункти 2.2-2.4.
2.2. Головне КЕУ ЗС України є органом військового управління і призначене для реалізації у ЗС України державної, військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення ЗС України, розвитку системи технічної експлуатації фондів військових містечок з метою підтримання військ у стані високої бойової та мобілізаційної готовності.
Головне КЕУ ЗС України організовує роботу, пов`язану з будівництвом військових об`єктів, експлуатацією і ремонтом фондів військових містечок, забезпечує використання земельних ділянок.
2.3. КЕУ є територіальним органом військового управління ЗС України і призначене для реалізації у військах (силах), дислокованих у межах відповідальності територіального квартирно-експлуатаційного управління, державної військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення з метою підтримання військ (сил) у стані високої бойової та мобілізаційної готовності.
КЕУ підпорядковується Головному КЕУ ЗС України.
2.4. КЕВ (КЕЧ) здійснює безпосереднє квартирно-експлуатаційне забезпечення військових частин, дислокованих у межах відповідальності.
КЕВ (КЕЧ) підпорядковується КЕУ за територіальним принципом. З питань використання фондів і територій військових містечок виконує накази (розпорядження) начальника гарнізону.
18.1. Стаття 17.
1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;
2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;
6) спори щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за виключенням спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю.
1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;
2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;
3) про накладення адміністративних стягнень;
4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об`єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
Оцінка доводів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції
У постанові від 6 листопада 2018 року у справі № 822/1079/18 (касаційне провадження № К/9901/62649/18), на яку посилався позивач у клопотанні про передачу справи на розгляд об`єднаної палати Верховного Суду як на таку, яка містить відмінні висновки щодо застосування норм права до аналогічних правовідносин, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, погодився з висновком суду першої інстанції щодо доведеності відповідачем - Центральним територіальним управлінням внутрішнього аудиту складу правопорушення, виявленого внаслідок проведення внутрішнього аудиту (за результатами додаткового аудиторського дослідження), а також недотримання КЕВ м.Хмельницький процедури, встановленої для оскарження висновків контролюючого органу, визначеної Порядком проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженим наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753. Слід зазначити, що у вказаній справі, позивач - КЕВ м. Хмельницький оскаржував звіт про результати додаткового аудиторського дослідження КЕВ м. Хмельницький, яке проводилось у відповідності до пунктів 9.1, 9.2 Розділу ІХ «Скарги на дії аудиторів та керівників підрозділів Служби» Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затверджений наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753. Колегія суддів у даній справі зазначила про наявність відповідних наслідків, зумовлених складанням такого звіту органом внутрішнього аудиту, оскільки норми підзаконних нормативно-правових актів Міністерства оборони України, якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, надають рекомендаціям, наведеним у вказаному звіті обов`язковий характер для суб`єктів у межах субординаційних відносин підпорядкування.
У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанції вирішуючи адміністративний спір між позивачем та ПТУВА Департаменту внутрішнього аудиту Міноборони не досліджували питання приналежності чи неприналежності оскаржуваного аудиторського звіту від 15 березня 2017 року № 234/3/5/13/аз «Про результати внутрішнього аудиту відповідності фінансово-господарської діяльності КЕВ м. Запоріжжя за період з 01.01.2012 по 31.10.2016» до акту індивідуальної дії суб`єкту владних повноважень, який підлягає оскарженню в судах адміністративної юрисдикції, а презюмували це та при прийнятті відповідних судових рішень виходили з правомірності/протиправності дій відповідача та встановлення наявності підстав для визнання протиправним вказаного аудиторського звіту та скасування його окремих пунктів пропозицій.
Правовий статус учасників справи визначає правову природу предмета позову як вимоги позивача до відповідача, щодо якої суд має ухвалити рішення: або визнати протиправним аудиторський звіт та скасувати окремі його пункти (у справі № 808/1422/17), або визнати незаконними та необґрунтованими порушення, викладені в аудиторському звіті, а також скасувати як незаконний наказ командира військової частини про притягнення особи до дисциплінарної відповідальності за порушення, що були виявлені під час проведення аудиторської перевірки (у справі №806/5099/15). Наведені відмінності зумовлені відмінностями в підставах порушення норм і предметі правового регулювання, який у справі № 808/1422/17 стосується визначення порядку оскарження та уповноважених суб`єктів реалізації права на звернення до суду, установлення можливості визнання аудиторського звіту актом індивідуальної дії, а у справі № 806/5099/15 - установлення можливості визнання аудиторського звіту актом індивідуальної дії, застосування заходів дисциплінарної відповідальності до військовослужбовця.
Відповідно до пункту 10.3 вказаного Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, якщо вжитими в період виконання аудиторського завдання заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, до офіційного документа вносяться рекомендації з усунення виявлених порушень та вжиття заходів щодо повного відшкодування втрат і збитків (шкоди) та притягнення винних осіб до відповідальності, передбаченої законодавством. Підконтрольні суб`єкти забезпечують та несуть відповідальність за повноту вжиття заходів реагування на результати аудиторських завдань відповідно до законодавства. Про виконання рекомендацій підконтрольний суб`єкт у визначений строк письмово інформує відповідний підрозділ Служби з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, які це підтверджують.
Таким чином, враховуючи приписи пункту 10.3 Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністра оборони України 14 листопада 2012 року № 753, рекомендації, викладені у Звіті органу внутрішнього аудиту, є обов`язковими до виконання, оскільки підконтрольний суб`єкт несе відповідальність за повноту вжиття заходів. Підзаконні нормативно-правові акти Міністерства оборони України, якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, дають підстави вимагати виконання вказівок за результатами перевірки.
Письмовий висновок на коментарі до висновків та рекомендацій, викладених в аудиторському звіті, є рішенням суб`єкта владних повноважень прийнятим за результатами проведення аудиту та обов`язковим до виконання підконтрольним суб`єктом після доведення до уповноважених суб`єктів у встановленому законодавством порядку, оскільки набувають обов`язкових ознак офіційного документа: складені, видані чи посвідчені відповідною особою в межах її професійної чи службової компетенції за визначеною законом формою та з належними реквізитами; зафіксована в такому документі інформація має юридично значущий характер підтверджені чи засвідчені нею конкретні події, явища або факти спричиняють чи будуть здатні спричинити наслідки правового характеру у вигляді виникнення (реалізації), зміни або припинення прав та/або обов`язків. Невідповідність документа хоча б одному з наведених критеріїв перешкоджає визнанню його офіційним.
Відповідно до пунктів 2.1-2.4 Положення про організацію квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністерства оборони України від 3 липня 2013 року № 448, квартирно-експлуатаційне забезпечення військових частин проводиться за схемами: Головне квартирно-експлуатаційне управління Збройних Сил України - територіальні квартирно-експлуатаційні управління та Київське квартирно-експлуатаційне управління - квартирно-експлуатаційні відділи (квартирно-експлуатаційні частини) - військові частини; Головне квартирно- експлуатаційне управління Збройних Сил України - види Збройних Сил України - військові частини (згідно з рішенням Міністра оборони України).
Квартирно-експлуатаційні відділи (частини) здійснюють безпосереднє квартирно-експлуатаційне забезпечення військових частин, дислокованих у межах відповідальності. Квартирно-експлуатаційні відділи (частини) підпорядковуються територіальним квартирно- експлуатаційним управлінням та Київському квартирно-експлуатаційному управлінню за територіальним принципом. З питань використання фондів і територій військових містечок виконують накази (розпорядження) начальника гарнізону. Територіальні квартирно-експлуатаційні управління та Київське квартирно-експлуатаційне управління є територіальними органами, які підпорядковуються Головному квартирно-експлуатаційному управлінню Збройних Сил України. Головне квартирно-експлуатаційне управління Збройних Сил України є органом військового управління і призначене для реалізації в Збройних Силах України державної, військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України, розвитку системи технічної експлуатації фондів військових містечок з метою підтримання війську стані високої бойової та мобілізаційної готовності.
Отже, публічний інтерес у реалізації таких вимог аудиторського звіту полягає насамперед у вжитті заходів-з відшкодування недонарахованих та недовідшкодованих збитків, завданих державі, усунення інших наслідків порушень під час реалізації в Збройних Силах України державної, військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України, розвитку системи технічної експлуатації фондів військових містечок з метою підтримання військ у стані високої бойової та мобілізаційної готовності тощо. Такий інтерес є спільним для всієї системи Збройних Сил України, побудованої на системі субординаційних відносин.
Водночас судження управління внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України як органу внутрішнього аудиту про порушення підконтрольним суб`єктом вимог законодавства є висновками тільки цього органу, зазначення яких в аудиторському звіті не суперечить чинному законодавству. Такі висновки аудиторського звіту, як і висновки на коментарі до цього звіту, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені висновки аудиторського звіту, за позовом військовослужбовця, до якого за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності квартирно-експлуатаційного відділу (частини) були застосовані заходи дисциплінарної відповідальності. У такому разі будуть наявні спірні відносини, що не виключають можливість звернення до суду, оскільки наявне право, яке підлягає судовому захисту.
Відповідно до пункту 10.8 вказаного порядку, у разі незгоди керівників підконтрольних суб`єктів, відповідальних за діяльність чи керівників вищих за підпорядкованістю органів військового (господарського) управління з наданими за результатами виконання аудиторських завдань рекомендаціями вони в установленому порядку доповідають про це Міністру оборони України. Міністр оборони України приймає рішення про необхідність виконання рекомендацій або бере на себе ризик їх невиконання.
Вказана правова позиція була висловлена у постанові Верховного Суду від 6 листопада 2018 року у справі № 822/1079/18 (касаційне провадження №К/9901/62649/18).
Відповідно, у разі незгоди з результатом внутрішнього фінансового аудиту та рекомендаціями аудиторського звіту адміністративний позов не може бути поданий без застосування адміністративного оскарження вимог аудиторського звіту, що узгоджується з вимогами чинного законодавства.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 положень Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,
ПОСТАНОВИВ:
У задоволенні касаційної скарги Квартирно-експлуатаційного відділу м. Запоріжжя відмовити. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у справі № 808/1422/17 змінити в частині мотивування. В решті постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року у даній справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді І.Я.Олендер
Р.Ф. Ханова
М.І. Смокович
Н.В. Коваленко
О.В. Калашнікова
Ж.М. Мельник-Томенко
А.І. Рибачук
_03_03.png)