ВЕРХОВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2023 року

м. Київ

справа № 440/2582/20

адміністративне провадження № К/9901/9568/21

Верховний Суд у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Калашнікової О. В.,

Коваленко Н. В.,

Олендера І. Я.,

Рибачука А. І.,

Смоковича М. І.,

Ханової Р. Ф.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 18.02.2021 (головуючий суддя - С. П. Жигилій, судді - В. Б. Русанова, Л. В. Любчич)

у справі № 440/2582/20

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

установив:

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , Позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області (далі - відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області щодо непризначення з 22.11.2019 Позивачу основної державної пенсії по інвалідності відповідно до частини третьої статті 59 пенсії військовослужбовцям, які брали участь у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно до Закону України № 796-ХІІ «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»;

- скасувати рішення від 18.12.2019 за № 164250001078, винесене Відділом з питань перерахунків пенсій № 7 управління застосування пенсійного законодавства Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області про призначення Позивачеві державної основної пенсії по інвалідності відповідно до статті 54 Закону № 796-ХІІ в редакції Закону № 76-VІІІ від 28.12.2014 із застосуванням підпункту 1 пункту 11 Порядку та пункту 9-1 затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 1210 від 23.11.2011, як особі з інвалідністю другої групи; основний розмір пенсії по інвалідності у розмірі відшкодування фактичних збитків становить 2 620 грн 80 коп;

- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Полтавській області скасувати запис у пенсійній справі Позивача про причини інвалідності «Каліцтво/захворювання, пов`язане з ліквідацією аварії на Чорнобильській атомній електростанції в період проходження військової служби» та зробити запис, зазначений в довідці Медико-соціальної експертної комісії сер. 7-66 ВЛ № 0141271 від 01.12.2005;

- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Полтавській області призначити з 22.11.2019 Позивачеві основну державну пенсію по інвалідності, обчислену з п`ятикратного розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 01 січня відповідного року (5х4 173 грн 00 коп=20 865 грн 00 коп) відповідно до частини третьої статті 59 Закону України № 796-ХІІ «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що є мінімальною соціальною гарантією, запровадженою законодавцем відповідно до висновків Конституційного Суду України, викладених у рішенні від 25.04.2019 №1-р(ІІ)/2019 у справі № 3-14/2011 (402/19, 1737/19) без застосування формули, зазначеної в постанові Кабінету Міністрів України від 23.11.2011 № 1210 «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», та провести виплату з урахуванням раніше виплачених сум;

- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Полтавській області у разі зміни розміру мінімальної заробітної плати, перерахувати Позивачеві основну державну пенсію, з огляду на розмір мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 01 січня відповідного року;

- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області щодо непризначення з 22.11.2019 Позивачеві додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров`ю відповідно до статті 50 Закону України № 796-ХІІ «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»;

- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Полтавській області призначити Позивачеві додаткову пенсію за шкоду, заподіяну здоров`ю з 22.11.2019 відповідно до статті 50 Закону України № 796-ХІІ «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у розмірі 75% від мінімальної пенсії за віком, з огляду на мінімальний розмір пенсії за віком, встановлений частиною першою статті 28 Закону України №1058-ХІІ «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» та провести відповідні виплати.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 25.06.2020 позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області щодо непризначення з 22.11.2019 ОСОБА_1 основної державної пенсії по інвалідності відповідно до частини третьої статті 59 Закону України № 796-ХІІ «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», як військовослужбовцю, який брав участь у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи. Визнано протиправним та скасовано рішення від 18.12.2019 за № 164250001078, винесене Відділом з питань перерахунків пенсій № 7 управління застосування пенсійного законодавства Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області, про призначення ОСОБА_1 з 22.11.2019 державної основної пенсії по інвалідності відповідно до статті 54 Закону України «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» в редакції Закону № 76-VІІІ від 28.12.2014 із застосуванням підпункту 1 пункту 11, пункту 9-1 Порядку обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.11.2011 № 1210, як особі з інвалідністю ІІ групи. Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Полтавській області призначити з 22.11.2019 ОСОБА_1 основну державну пенсію по інвалідності, обчислену з п`ятикратного розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 01 січня відповідного року відповідно до частини третьої статті 59 Закону України «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та провести виплату такої пенсії з урахуванням раніше виплачених сум. Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Полтавській області скасувати запис у пенсійній справі ОСОБА_1 про причини інвалідності «Каліцтво/захворювання, пов`язане з ліквідацією аварії на Чорнобильській атомній електростанції в період проходження військової служби» та зробити запис, зазначений у довідці Медико-соціальної експертної комісії про групу та причину інвалідності, яка пов`язана із виконанням службових обов`язків з ліквідації наслідків на Чорнобильській атомній електростанції у 1986 році № 0141271 та виписці із акту огляду Медико-соціальної експертної комісії про результати визначення ступеня втрати працездатності у відсотках від 01.12.2005 № 0141271 про встановлення ОСОБА_1 ІІ групи інвалідності у зв`язку із захворюванням, пов`язаним з виконанням службових обов`язків з ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській атомній електростанції. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2020 апеляційні скарги ОСОБА_1 , Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області залишено без задоволення. Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 25.06.2020 у справі № 440/2582/20 залишено без змін.
28.12.2020 Позивач звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду із заявою про визнання в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України протиправними дій Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області - відповідача у справі № 440/2582/20 щодо невиконання у повному обсязі рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 25.06.2020 у справі № 440/2582/20, в якій просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 17.11.2020 № 164250001078 про проведення перерахунку його пенсії на виконання рішення у справі № 440/2582/20;

- зобов`язати відповідача усунути причини та умови невиконання у повному обсязі цього рішення;

- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Полтавській області повідомити про виконання рішення Полтавський окружний адміністративний суд протягом 30-ти днів з дня отримання копії окремої ухвали.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 заяву ОСОБА_1 про визнання протиправними дій Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області, вчинених на виконання рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 25.06.2020 у справі № 440/2582/20 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії залишено без задоволення.
Не погоджуючись із ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 11.01.2021, Позивач звернувся до суду апеляційної інстанції з апеляційною скаргою.
Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 18.02.2021 відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 11.01.2021 у справі № 440/2582/20 на підставі пункту 1 частини першої статті 299 Кодексу адміністративного судочинства України (апеляційну скаргу подано на судове рішення, що не підлягає апеляційному оскарженню).

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі Позивач, покликаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права та недотримання норм процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, справу направити на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, Позивач вказує, що суд апеляційної інстанції не застосував необхідну норму законодавства, яку за таких обставин справи, необхідно було застосувати для вирішення спірних правовідносин, тим самим порушив принцип верховенства права, закріплений в статтях 8 Конституції України і Кодексу адміністративного судочинства України та не застосував приписи Пленуму Верховного Суду України, передбачені постановою від 01.11.1996 № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя», якими визначено, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії, а тому суд апеляційної інстанції мав би оцінювати зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового акту з погляду його відповідності Конституції України, і в усіх необхідних випадках (за суперечності) застосовувати Конституцію України як акт прямої дії.

Позиція інших учасників справи

У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, ухвалу суду апеляційної інстанції - без змін.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду від 08.04.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 в частині оскарження ухвали Другого апеляційного адміністративного суду від 18.02.2021.
Ухвалою від 25.01.2022 Верховний Суд у складі колегії суддів передав справу № 440/2582/20 на розгляд об`єднаної палати.

Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, заслухавши доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, дійшла таких висновків.

Так, у справі, що переглядається, розгляд справи на об`єднаній палаті зумовлений тим, що Верховний Суд вже розглядав справу з подібними правовідносинами, а також наявністю різних висновків колегій суддів судових палат Касаційного адміністративного суду.
Зокрема, у постанові від 30.04.2020 у справі № 814/1171/17 колегія суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян дійшла висновку, що процесуальним законодавством не передбачено можливості апеляційного оскарження ухвали суду першої інстанції про відмову у задоволенні заяви, поданої в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України. У вказаній постанові Верховний Суд виходив з того, що ухвали суду першої інстанції про відмову у задоволенні заяви, поданої в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України не відносяться до переліку ухвал, зазначених в статті 294 Кодексу адміністративного судочинства України, відтак Верховний Суд дійшов висновку про те, що такі ухвали апеляційному перегляду не підлягають. Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у складі колегій суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у справах № 821/11/18, № 260/852/19, № 420/4480/19, № 520/5390/20, № 554/8244/17.
Водночас колегія суддів Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав вирішила відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати у справі № 814/1171/17.
В ухвалі від 25.01.2022 колегія суддів дійшла таких висновків.

16.1. Обмеження права на апеляційний перегляд ухвали про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України, суперечить гарантованому Конституцією України та закріпленому у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України засадничому праву на апеляційний перегляд справи, який включає і право на апеляційне оскарження ухвал з процесуальних питань (пункт 8 частини третьої статті 129 Конституції України).

16.2. Оскільки ухвали щодо судового контролю постановляються після ухвалення рішення у справі, то заперечення щодо них в порядку частини третьої статті 293 Кодексу адміністративного судочинства України не можна буде викласти в апеляційній скарзі на рішення суду. Такий підхід робить неефективним судовий контроль та нівелює засадничий принцип обов`язковості судового рішення (пункт 9 частини третьої статті 129 Конституції України).

16.3. За змістом статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України ухвали про повернення заяви та ухвала про її задоволення можуть бути оскаржені в апеляційному порядку, а ухвала про залишення заяви без задоволення - ні. Таким чином, дві з трьох ухвал, постановлені в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України, підлягають апеляційному оскарженню. При цьому, в разі винесення ухвали не на користь суб`єкта владних повноважень (задоволення заяви) така ухвала підлягає оскарженню, а якщо на користь суб`єкта владних повноважень (залишення заяви без задоволення), то така ухвала оскарженню не підлягає. Такий підхід до забезпечення права на судовий захист призводить до порушення засадничого принципу судочинства - рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом (пункт 2 частини третьої статті 129 Конституції України).

Розглядаючи касаційну скаргу у справі, Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду виходить із наступного.

Відповідно до частин першої та другої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.

Частинами першою та другою статті 8 Конституції України передбачено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Частина друга статті 129 Конституції визначає основні засади судочинства, тобто ті загальні вимоги (принципи права), забезпечення дотримання яких судами є обов`язковим при здійсненні основної функції правосуддя - судового захисту прав і свобод людини і громадянина (стаття 55 Конституції України), у тому числі у сфері публічно-правових відносин (стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України). Серед цих засад однією з найважливіших є обов`язковість судового рішення (пункт 9 частини другої статті 129 Конституції України). Обов`язок реалізації цієї фундаментальної вимоги частина друга статті 129-1 Основного Закону покладає на державу, від імені якої контрольну функцію за виконанням судового рішення здійснює суд (частина третя зазначеної статті).
Принцип обов`язковості судового рішення (відомий як «принцип res judicata»), як неодноразово роз`яснював Європейський суд з прав людини, є складовою принципу юридичної визначеності - важливого аспекту основоположного принципу верховенства права, закріпленого у статті 8 Конституції України; відповідно до частини другої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України, «суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини». Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу у своїх рішеннях на необхідність безумовного дотримання цього принципу у судовій практиці України. Так, наприклад, у рішенні у справі «Лізанець проти України» (заява № 6725/03, 31.05.2007) Європейський суд з прав людини нагадав, що «одним із основоположних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який полягає, inter alia, у тому, що у разі винесення судом остаточного рішення у справі таке рішення не може бути піддано сумніву».
Одним із правових засобів забезпечення безумовного дотримання принципу res judicata, зокрема, здійснення визначеного статтею 129-1 Конституції України контрольного повноваження суду щодо виконання судового рішення, є визнання права особи-позивача, на користь якої ухвалено рішення суду, «подати до суду першої інстанції заяву про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб`єктом владних повноважень - відповідачем на виконання такого рішення суду, або порушення прав позивача, підтверджених таким рішенням суду» (частина перша статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України). Це суб`єктивне право особи, на чию користь прийнято судове рішення у справі, розгляд якої завершений, зобов`язати відповідача виконати таке рішення (якщо воно, на думку заявника, не виконане або неналежно виконане добровільно) у повному обсязі та усунути допущені (на думку заявника) при виконанні цього рішення нові порушення прав, захищених (поновлених) судовим рішенням, яке підлягає виконанню.
Розгляд судом першої інстанції заяви, поданої відповідно до частини першої статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України, може мати змістовним наслідком три судові рішення (ухвали): про повернення заяви заявнику, про задоволення заяви, про відмову у задоволенні заяви. Однак Кодекс адміністративного судочинства України по-різному регулює можливість оскарження таких судових рішень в апеляційному порядку.
В абзаці другому частини п`ятої статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України прямо вказано, що ухвала про повернення заяви підлягає (апеляційному) оскарженню.
Стосовно ухвал про задоволення заяви та про відмову в її задоволенні стаття 383 Кодексу адміністративного судочинства України прямих приписів не визначає. Однак у разі наявності підстав для задоволення заяви частина шоста статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України через відсилку до статті 249 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає прийняття окремої ухвали; відповідно до частини сьомої статті 249 Кодексу адміністративного судочинства України, окрема ухвала може бути оскаржена особами, яких вона стосується.
Однак щодо можливості оскарження судового рішення у третьому випадку (у разі відмови у задоволенні заяви) Кодекс адміністративного судочинства України не містить прямих чи опосередкованих вказівок. Зокрема, така ухвала не зазначена у переліку ухвал суду першої інстанції, які можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від рішення суду, який наведено в статті 294 Кодексу адміністративного судочинства України (і на який міститься посилання у частині другій статті 293 Кодексу адміністративного судочинства України).
На переконання Верховного Суду, відсутність у процесуальному законі можливості оскарження в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України, не слугує безапеляційним аргументом щодо неможливості такого оскарження з огляду на таке.
Згідно із статтею 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Одна з основних засад судочинства, викладена у пункті 8 частини другої статті 129 Конституції України, закріплює два подібні за змістом суб`єктивні права - на апеляційне та на касаційне оскарження. Ці важливі конституційні (внаслідок закріплення у Конституції України) суб`єктивні права водночас є складовими основоположного права на судовий захист прав людини і громадянина, закріпленого у статті 55 Конституції України та у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Право на судовий захист служить для реалізації одного з засадничих положень конституційного ладу України як правової держави - положення частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави. У цьому контексті слід також зауважити, що засаднича вимога поваги і дотримання прав людини є одною з основних складових принципу верховенства права, який закріплений у статті 8 Конституції України. Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, на виконання функції ефективного захисту прав і свобод спрямована, зокрема, діяльність адміністративних судів.
Перегляд судового рішення в апеляційній інстанції спрямований на те, щоб мінімізувати вплив суб`єктивних факторів (неповного з`ясування обставин справи, неадекватного тлумачення норми права чи припису закону, іншої судової помилки), які могли б перешкодити винести обґрунтоване і справедливе судове рішення в суді першої інстанції. Таким чином, право на апеляційне оскарження є однією з гарантій, яка забезпечує повноцінну реалізацію права на судовий захист прав людини і громадянина, викладеного в частині першій статті 55 Конституції України, а отже, обов`язку держави гарантувати і захищати права і свободи як засади конституційного ладу відповідно до статті 3 Конституції України.
Отже, право на апеляційне оскарження слід розглядати як право на оскарження судового рішення, прийнятого судом першої інстанції при розгляді спору щодо рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. Саме спір щодо рішень, дій і бездіяльності суб`єкта владних повноважень, на якого покладено виконання судового рішення, що набрало законної сили, ініціюється заявою, поданою у порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України (частина перша зазначеної статті).
Однак пункт 8 частини другої статті 129 Конституції України містить істотну відмінність у визначенні обсягу такого закріплення: якщо право на касаційне оскарження може бути реалізоване лише у визначених законом випадках, то стосовно права на апеляційне оскарження (перегляд справи) таке обмеження відсутнє.
У зв`язку з цим слід взяти до уваги положення частини першої статті 64 Конституції України, відповідно до якого конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією. Прикладом конституційної вказівки на можливість такого обмеження якраз і є застереження у пункті 8 частини другої статті 129 Конституції України стосовно права на касаційне оскарження. Відсутність подібної вказівки стосовно права на апеляційне оскарження у контексті статті 64 Конституції України означає, що це право не може бути обмежене законом.
Отже, розуміння положень статей 294 та 383 Кодексу адміністративного судочинства України у такому сенсі, який визнає неможливим оскарження в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України, буде означати звуження обсягу конституційного права на апеляційний перегляд, а отже, як наслідок, права на судовий захист прав людини і громадянина, закріпленого і гарантованого частиною першою статті 55 Конституції України.
Крім того, частина друга статті 129 Конституції України у пункті 1 містить ще одну, принципово важливу основну засаду судочинства - вимогу рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом. Ця вимога, яка є конкретизацією більш загального конституційного принципу рівності, закріпленого частиною першою статті 24 Конституції України, відповідно до якої громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.
Відповідно до частини шостої статті 383 та частини сьомої статті 249 Кодексу адміністративного судочинства України, ухвала про задоволення заяви, поданої у порядку статті 383, може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таким чином, право на апеляційне оскарження з боку суб`єкта владних повноважень, рішення, дії чи бездіяльність якого при виконанні судового рішення визнані судом протиправними (заява задоволена), не викликає сумнівів. У цих умовах слід визнати, що визнання відсутності права суб`єкта, який звернувся зі скаргою, тобто який стверджує про порушення його прав відповідачем у процесі виконання судового рішення, на апеляційне оскарження ухвали суду про відмову у задоволенні його заяви ставить його як сторону у нерівні (істотно невигідні) умови, які порушують принцип рівності учасників справи перед законом і судом - одну з основних конституційних засад судочинства. Така нерівність сторін має ознаки дискримінації, забороненої з будь-яких підстав частиною другою статті 24 Конституції України, а також статтею 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Звідси випливає висновок, що тлумачення положень статей 294 та 383 Кодексу адміністративного судочинства України у такому сенсі, який визнає неможливим оскарження в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України, буде порушенням принципу рівності учасників справи перед законом і перед судом.
Додатковим підтвердженням неможливості обмеження права на апеляційне оскарження ухвали суду про відмову у задоволенні заяви, поданої в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України, є більш буквальний текстуальний аналіз статті 294 Кодексу адміністративного судочинства України, положення якої застосовано судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні для заперечення права на таке апеляційне оскарження.
Відсутність згадки про ухвалу суду про відмову у задоволенні скарги, поданої у порядку статті 383, у переліку, наведеному у статті 294, змушує звернути увагу на фразу «окремо від рішення суду» у диспозиції абзацу першого статті 294 (і в частині другій статті 293), наявність якої наголошує на тому, що у випадках прийняття ухвал, зазначених у переліку, передбачається наявність (або, принаймні, можливість прийняття) рішення суду, окремо від якого (тобто незалежно від його прийняття) можуть бути оскаржені перелічені ухвали. Відповідно до пункту 13 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду - рішення суду першої інстанції, в якому вирішуються позовні вимоги. Однак заява, яка подається у порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України, не містить позовних вимог, а її розгляд не передбачає прийняття рішення суду; таким чином, вона не може належати до категорії ухвал, які можуть бути оскаржені окремо від рішення суду, оскільки прийняття рішення суду з цього приводу не передбачається. Водночас така ухвала не може бути оскаржена разом із рішенням суду, оскільки змістовно пов`язана лише з рішенням суду у попередній справі, яке набрало законної сили, оскарженню не підлягає і повинно бути виконане безумовно.
Враховуючи все вищевикладене, Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду приходить до висновку, що неможливість апеляційного оскарження ухвали суду про залишення без задоволення заяви, поданої в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України, може мати наслідком незабезпечення обов`язковості виконання судового рішення та дієвості судового контролю за його виконанням, і як наслідок, незабезпечення права особи на судовий захист.
Також, Суд враховує, шо Конституційний Суд України розглядаючи справу за конституційною скаргою ОСОБА_2 щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів частини першої статті 294, частини шостої статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України, вказав, що законодавець, ухваливши оспорювані приписи Кодексу, якими не встановив права на апеляційне оскарження ухвали суду про залишення без задоволення заяви, поданої порядком статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України, діяв свавільно, оскільки не врахував її юридичних наслідків для особи-позивача та не запровадив інших дієвих механізмів захисту і поновлення порушених прав, свобод, інтересів особи-позивача, яка судовим порядком домагається виконання судового рішення, ухваленого на її користь (Рішення від 01.03.2023 2-р(II)/2023 у справі № № 3-27/2022(54/22)).
У названому рішенні Конституційний Суд України констатував, що законодавець визначив неоднаковий обсяг процесуальних можливостей (прав) сторін адміністративного процесу щодо права на апеляційне оскарження ухвал, ухвалених за наслідками розгляду заяви, поданої порядком статті 383 Кодексу, надавши суб`єктові владних повноважень право на апеляційне оскарження окремої ухвали і не встановивши для особи-позивача права на апеляційне оскарження ухвали про залишення без задоволення зазначеної заяви, чим поставив особу-позивача в гірше процесуальне становище порівняно з відповідачем - суб`єктом владних повноважень, знівелювавши мету діяльності адміністративних судів, визначену частиною п`ятою статті 125 Конституції України.
Конституційний Суд України у Рішенні від 01.03.2023 2-р(II)/2023 дійшов висновку, що нормативне регулювання, визначене оспорюваними приписами Кодексу, якими для особи-позивача не встановлено права оскаржити апеляційним порядком ухвалу суду про залишення без задоволення заяви, поданої порядком статті 383 Кодексу, ставлячи особу-позивача в суттєво гірше процесуальне становище порівняно з відповідачем - суб`єктом владних повноважень, не забезпечує рівних процесуальних можливостей особі-позивачу захистити свої права, свободи, інтереси судовим порядком.
Конституційний Суд України виснував також, що законодавець, ухваливши оспорювані приписи Кодексу, якими не встановив для особи-позивача права оскаржити апеляційним порядком ухвалу суду про залишення без задоволення заяви, поданої порядком статті 383 Кодексу, не виконав головного обов`язку, покладеного на нього приписами частини другої статті 3 Конституції України, оскільки законодавчо не встановив дієвого судового контролю за виконанням судового рішення, не забезпечив права особи на судовий захист в адміністративному судочинстві та гарантій його реалізації, як-от: рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, право на апеляційний перегляд справи, обов`язковість судового рішення, що є неодмінними вимогами правовладдя як засади конституційного ладу в Україні, вираженої через формулу: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права» (частина перша статті 8 Конституції України).
Беручи до уваги все вищевикладене, Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду вважає за необхідне відступити від висновку, викладеного у постановах Верховного Суду від 30.04.2020 у справі № 814/1171/17, від 11.07.2019 у справі № 821/11/18, від 17.06.2020 у справі № 420/4480/19, від 03.09.2021 у справі № 554/8244/17, від 16.09.2021 у справі № 520/5390/20, від 28.10.2021 у справі № 260/852/19 та у інших постановах, у яких суд дійшов аналогічних висновків, та висновує, що ухвала про відмову в задоволенні заяви, поданої на підставі статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України, може бути оскаржена в апеляційному порядку.
З урахуванням наведеного, Верховний Суд констатує, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відмову у відкритті апеляційного провадження на ухвалу суду першої інстанції про відмову у задоволенні заяви, поданої в порядку статті 383 Кодексу адміністративного судочинства України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
За таких обставин, Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду дійшла висновку, що при ухваленні рішення, суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права, що є підставою для скасування ухвали суду апеляційної інстанції та направлення справи для продовження розгляду.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 327, 341, 345, 346, 347, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

постановив:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 18.02.2021 у справі № 440/2582/20 скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції - Другого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Ж. М. Мельник-Томенко

Судді О. В. Калашнікова

Н. В. Коваленко

І. Я. Олендер

А. І. Рибачук

М. І. Смокович

Р. Ф. Ханова

Постанова Верховного Суду від 13 березня 2023 року у справі № 440/2582/20 (адміністративне провадження № К/9901/9568/21)