Отримуйте інформацію лише з офіційних джерел
Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
«Судебно-юридическая газета». 2020. 23 червня
Особливістю дії у часі норм процесуального права є те, що така дія має негайний характер, і це означає обов’язок застосування норми, яка була чинною на момент здійснення відповідної процесуальної дії.
Ян Берназюк,
суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
Одним із найскладніших питань, які досить часто виникають у процесі вирішення судових спорів, є питання дії закону в часі. Такі питання можуть мати найрізноманітніші форми, зокрема визначення норми закону, яку слід застосувати до спірних правовідносин, які виникли у минулому, але на момент виникнення спору та/або розгляду справи в суді (тривалості відповідної адміністративної процедури) така норма втратила чинність або була суттєво змінена (шляхом розширення або звуження правомочностей суб’єкта приватного права або суб’єкта публічного права).
Вирішуючи ці питання, обов’язково необхідно враховувати зміст конституційного принципу незворотності дії закону у часі та негайної дії норми процесуального права, а також аналізувати рішення Конституційного Суду України щодо порядку застосування норми права у часі та вже сформовану практику Верховного Суду із зазначеного питання.
Позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів неодноразово висловлював Конституційний Суд України. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту ст. 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп, від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001, від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.
Єдиний виняток з даного правила, закріплений у ч. 1 ст. 58 Конституції України, складають випадки, коли закони та інші нормативно-правові акти пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Аналогічний підхід застосовується і щодо дії процесуальної норми права. Зокрема, у ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) передбачено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. При цьому закон, який встановлює нові обов’язки, скасовує чи звужує права, належні учасникам судового процесу, чи обмежує їх використання, не має зворотної дії в часі. Це положення процесуального закону узгоджується з підходами Європейського суду з прав людини, який вважає, що принцип унеможливлення зворотної дії закону в часі не застосовується, коли нове законодавство ставить особу в сприятливіший стан (Scoppola v. Italy, заява № 126/05, п. 102-111).
Конституційний Суд України також висловив позицію, згідно з якою закріплення принципу незворотності дії нормативно-правового акта у часі на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта (Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп).
Слід зазначити, що таке правило не повною мірою застосовується до податкових правовідносин. Так Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях погоджується з наявністю широких меж національних органів влади у регулюванні податків та зборів, якщо вони, очевидно, не позбавлені розумних підстав; суд також погоджується з можливістю ретроспективних змін до законодавства, згідно з яким, у виняткових випадках, на платників податків покладаються додаткові обов’язки по їх оплаті.
Як зазначено у рішенні у справі N.K.M. v. Hungary (заява № 66529/11, п. 51), оподаткування зі зворотною дією у часі може застосовуватися в основному для усунення технічних недоліків закону, зокрема, коли така міра врешті решт виправдовується міркуваннями публічного інтересу.
В одному із своїх рішень Конституційний Суд України визнав неконституційними положення пункту 2 розділу VIII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції», якими було встановлено контроль за витратами, здійсненими відповідними особами у період з 1 липня 2011 року до 31 грудня 2011 року, тобто за відносинами, які виникли до набрання чинності статтею 12 цього закону, що є порушенням конституційної вимоги щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів. Суд вказав, що положення пункту 2 розділу VIII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону щодо надання у декларації за 2011 рік відомостей про здійснені у минулому витрати суперечить частині першій статті 58 Конституції України (Рішення Конституційного Суду України від 13 березня 2012 року № 6-рп/2012).
У рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп Конституційний Суд України також надав роз’яснення порядку набрання чинності Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами. Зокрема, зазначається, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше, тобто діє правило Lex posterior derogat priori – «наступний закон скасовує попередній».
Таким чином, єдиний орган конституційної юрисдикції фактично передбачив порядок подолання правових колізій шляхом застосування принципу, відповідно до якого новий закон скасовує положення закону, прийнятого раніше, якщо обидва ці закони регулюють аналогічні види правовідносин та містять суперечливі між собою положення. Важливим є те, що Конституційний Суд України використав поняття «прийняття акта», а не набрання чинності, оскільки бувають випадки суттєвого розходження в часі цих двох юридичних фактів стосовно однопредметних актів.
Отже, залежно від порядку набрання чинності нормативно-правового акта, може бути застосовано декілька способів його дії у часі. Зокрема, як зазначено у пункті 2 рішення Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99, перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема: негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).
Перша форма застосовується у разі, якщо нормативно-правовий акт прийнято на момент виникнення правовідносин та він залишається чинним на час, коли правовідношення припинило своє існування. У випадку, якщо у новоприйнятому нормативно-правовому акті визначено особливий порядок набрання ним чинності, у тому числі визначено перехідний період, під час якого залишаються чинними окремі норми скасованого ним нормативно-правового акта, застосовується ультраактивна форма. Третя форма дії є актуальною у разі прийняття нормативно-правових актів, які пом’якшують або скасовують відповідальність особи.
На підставі аналізу наведених вище рішень Конституційного Суду України, що містять офіційні тлумачення положень Основного Закону стосовно дії нормативно-правового акта у час, доцільно зробити висновок про те, що судом під час розгляду справи має застосовуватися той нормативно-правовий акт, який набув чинності та залишається чинним на момент виникнення та припинення спірних правовідносин.
Разом з тим, процесуальне законодавство містить окремі винятки із зазначеного правила, зокрема, стаття 7 КАС України передбачає, що у разі, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії; у такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.
Відповідно до частини п’ятої статті 361 та першої статті 363 КАС України підставами для перегляду судових рішень у зв’язку з виключними обставинами є, зокрема, встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане; учасниками справи протягом тридцяти днів з дня офіційного оприлюднення відповідного рішення Конституційного Суду України.
Загалом, незастосування чинного на момент виникнення спірних правовідносин закону судом можливо лише у таких випадках: 1) його явної неконституційності (частина третя та четверта статті 7 КАС України); 2) неясності/двозначності його положень (нерелевантності або «незастосовності» стосовно спірних правовідносин); 3) застосування іншого закону (шляхом подолання колізії).
Важливим в аспекті досліджуваного питання є також проблема застосування акта, який був скасований іншим актом, який з часом припинив свою дію. За загальним правилом, визнання таким, що втратив чинність, нормативного акта чи його скасування не поновлює дію актів, які ним скасовані або визнані такими, що втратили чинність; дія нормативного акта поновлюється шляхом прийняття аналогічного нового акта або нового акта, що містить спеціальну норму про відновлення дії попереднього акта та визначення спеціального порядку такого відновлення регулювання відповідних правовідносин. Аналогічна позиція міститься у пункті 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 870 від 6 вересня 2005 року.
Таким чином, загальні принципи дії закону у часі, визначені ст. 58 Конституції України, в цілому роз’яснено у рішеннях Конституційного Суду України. Разом з тим, ст. 58 Конституції України не вирішує питання про дію нормативно-правового акта у часі у тому випадку, якщо правовідносини розпочалися до набрання чинності акта, а закінчилися під час дії (набрання чинності) новоприйнятим нормативно-правовим актом, який по-іншому регулює такі правовідносини, а також, якщо правовідносини виникли під час дії нормативно-правового акта, але закінчилися після того, як відповідний акт втратив чинність.
Похідною є також проблема застосування нормативно-правового акта для регулювання правовідносин, що виникли у зв’язку з реалізацією особою свого права, а саме, застосуванню підлягає акт, який був чинним на момент:
- виникнення права в особи;
- звернення особи до компетентних органів для реалізації такого права (тобто здійснення волевиявлення);
- прийняття рішення суб’єкта владних повноважень, спрямованого на задоволення або відмову в реалізації права особи.
Не містяться роз’яснення з приводу порядку застосування нормативно-правового акта у часі у наведених випадках й у рішеннях Конституційного Суду України.
Питання про спосіб застосування конституційного принципу незворотності дії закону у часі вирішується у процесі правозастосовної діяльності судами. Так, Верховним Судом сформульовано такі правові висновки у процесі перегляду справ у касаційному порядку, зокрема стосовно застосування принципу дії нормативно-правового акта у часі.
Так, наприклад, у справі № 523/4930/15-а за позовом фізичної особи до органів Пенсійного фонду України з приводу збереження відсотку, відповідно до якого була призначена пенсія, який був змінений відповідачем після чергового перерахунку пенсії згідно з законом, чинного на момент перерахунку пенсії (а не на момент призначення). Однак Верховний Суд дійшов до висновку, що при перерахунку пенсії відсотковий розмір грошового забезпечення, з якої призначається пенсія, визначається з урахуванням вислуги років. При цьому застосуванню підлягає норма закону у редакції, яка була чинною на час призначення пенсії. Аналогічна правова позиція викладена раніше Верховним Судом України у постанові від 8 липня 2015 року у справі № 732/48/15.
У даному випадку органи Пенсійного фонду України помилково застосували норми права, які були чинними на момент звернення особи за перерахунком пенсії, оскільки не врахували, що право на призначення пенсії та її перерахунок – два різних права. Відповідно, реалізація кожного з них має здійснюватися за правилами та відповідно до норм, чинних на момент реалізації кожного з визначених прав.
У контексті застосування принципу дії закону у часі це означає, що визначене у нормативно-правовому акті право, якщо особою не було здійснено конкретних дій щодо його реалізації під час чинності такого нормативно-правового акта, не може бути збережене у майбутньому після того, як відповідний акт втратив свою чинність, а новим нормативно-правовим актом таке право не передбачено або встановлено у іншому обсягу.
Крім того, це означає, що особа може скористатися правом та механізмом реалізації відповідного права лише за законом, чинним на момент прояву реального бажання скористатися відповідним правом та механізмом. При цьому, реальність бажань означає те, що особа звернулася до відповідно суб`єкта владних повноважень у встановлений спосіб та із заявою встановленої форми із наданням всіх необхідних документів (виконанням всіх вимог законодавства, що регулює порядок реалізації відповідного права). Ще однією вимогою застосування такого підходу ретроспективного способу реалізації права є те, що у певний момент часу суб`єкт владних повноважень був наділений відповідними повноваженнями та об`єктивними можливостями забезпечити реалізацію такого права.
Така правова позиція сформульована Верховним Судом головним чином у соціальних спорах, пов’язаних із реалізацією права особи на пенсійне забезпечення, інші соціальні виплати, та обумовлена тим, що в іншому випадку, одні особи можуть користуватися і чинними, і нечинними законами на власний вибір, що створює умови правової невизначеності як для суб’єктів владних повноважень, так і для інших учасників правовідносин.
Наприклад, у постанові від 6 березня 2018 року у справі № 727/8049/17 за позовом фізичної особи до органів Пенсійного фонду України Верховний Суд скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій у зв’язку з тим, що суди дійшли помилкового висновку про те, що оскільки право на переведення з одного виду пенсії на інший виникло у позивача в 2010 році, коли чинним був Закон України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 12 грудня 1991 року, то при фактичному зверненні особи із заявою про переведення з пенсії по інвалідності на пенсію за віком в липні 2017 року (коли зазначений Закон втратив чинність), у позивача зберіглося право здійснити перехід на умовах, визначених в Законі, що втратив чинність. Тобто Верховний Суд виходив з того, що виникнення права, яке не було реалізоване, не отримало жодних юридичних наслідків, а тому безпідставним є застосування закону, який втратив чинність на момент волевиявлення особи щодо реалізації певного права.
Відповідний висновок грунтується на тому, що якщо закон не може звужувати механізм реалізації права, то тоді для нових осіб (для яких це правило не діє) буде застосований дискримінаційний принцип (нерівність). Тобто зміни наступають негайно і для всіх осіб одночасно. Закони, які встановлюються державою, не можуть бути абсолютними та передбачати незмінний механізм їх реалізації. Для встановлення справедливого балансу інтересів у суспільстві держава змушена змінювати механізми законодавчого регулювання, в тому числі конституційного права на соціальний захист, з причин неможливості їх фінансового забезпечення. Такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.
Так, згідно зі статтею 22 Загальної декларації прав людини розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави, тобто кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення, здійснення необхідних для підтримання її гідності, вільного розвитку її особи прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва, проте відповідно до структури і ресурсів кожної держави.
Конституційний Суд України неодноразово висловлював свою позицію стосовно питання зміни обсягів та розмірів різних соціальних виплат, пенсій тощо.
Так, у рішенні від 8 жовтня 2008 року № 20-рп/2008 (пункт 5) Конституційний Суд України вказав, що види і розміри соціальних послуг встановлюються державою з урахуванням її фінансових можливостей. Конституційний Суд України, вирішуючи це питання, врахував положення актів міжнародного права.
Конституційний Суд України в рішенні від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 визначив, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України, виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов'язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості. У даному рішенні Конституційний Суд спирається на Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, який встановлює загальний обов'язок держав забезпечити здійснення прав, що передбачені цим пактом, у максимальних межах наявних ресурсів (пункт 1 статті 2).
У рішенні Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року № 5-р/2018 зазначено, що звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини є їх обмеженням. Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до таких критеріїв: «обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права».
Таким чином, одним з основних принципів, який застосовується державою для реалізації конституційного права на соціальний захист, є принцип збалансованості та пропорційності між фінансовими можливостями держави, які визначаються, у першу чергу, внутрішнім законодавством держави, що враховує, зокрема, зовнішньо та внутрішньо економічні і політичні чинники.
Наведена правова позиція сформульована Верховним Судом у результаті перегляду справ у спорах, пов’язаних з призначенням та/або перерахунком пенсії деяким категоріям осіб (прокурорам, суддям, державним службовцям), зокрема постанови від 10 липня 2018 року у справі № 296/2634/16-а та від 20 березня 2018 року у справі № 520/5814/17. Відповідно до сформованої Верховним Судом практики, право на соціальний захист може ґрунтуватися лише на положеннях чинного на день звернення із заявою про перерахунок пенсії законодавства та не може ґрунтуватися на законі, який втратив чинність.
Разом з тим, із даного правила є певні винятки. Зокрема, як слідує з аналізу статті 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», виникнення права на соціальний захист певним категоріям військовослужбовців пов'язується не з фактом звільнення позивача зі служби, а з часом встановлення йому інвалідності внаслідок захворювання, що мало місце в період проходження військової служби.
Відповідний правовий висновок був сформульований у судовій практиці, зокрема, Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 р. у справі № 21-446а14 та від 21 квітня 2015 р. у справі № 21-135а15.
У контексті застосування принципу незворотності дії закону у часі це означає, що у разі, якщо правовідносини стосовно реалізації певного права розпочато у період чинності нормативно-правового акта, за умови, що особа здійснила конкретні дії, що виражають її волевиявлення стосовно реалізації права (звернулась до суб’єкта владних повноважень, подала повний пакет документів тощо), то особа повинна мати можливість закінчити реалізацію відповідного права за тими нормами, що діяли на момент початку реалізації відповідного права, навіть якщо до завершення реалізації права вони втратили чинність.
Наприклад, аналогічний висновок сформульований Верховним Судом у постанові від 19 червня 2018 року у справі № 820/5348/17 за позовом фізичної особи до Держгеокадастру України про оскарження відмови останнього затверджувати розроблений проект землеустрою. Відповідна відмова ґрунтувалася на тому, що під час затвердження проекту землеустрою були установлені нові вимоги до такого проекту у порівнянні з тими, що діяли на момент його розроблення. Однак, Верховний Суд зазначив, що розпочатий процес реалізації права, за загальним правилом, повинен бути завершений за чинним на момент початку такого процесу законом (крім випадків, якщо у самому законі не визначений інший порядок), що узгоджується з принципом правої визначеності. Тобто у спірних правовідносинах розроблення проекту землеустрою мало місце у 2013 році, отже, даний проект має відповідати нормам, чинним станом на цей період.
Відповідний висновок грунтується на положеннях статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У судових рішеннях даний висновок зроблено, зокрема, відносно необхідності застосування тієї норми права, яка була чинною на момент прийняття оскаржуваного рішення, вчинення дії або бездіяльності суб’єктом владних повноважень. У разі, якщо чинна на той час норма визначала такі рішення, дії або бездіяльність як правомірні, то відсутні підстави визнавати їх у судовому порядку протиправними навіть, якщо на момент розгляду справи в суді відбулися зміни в законодавстві і такі рішення суб`єкта владних повноважень вже не відповідають вимогам закону. Отже, до таких ситуацій з певними особливостями варто застосовувати правило Nullum crimen, nulla poena sine praevia lege poena lige ‒ «ніхто не може бути покараний за вчинення чогось, що не заборонено законом».
У межах цього дослідження необхідно також окремо вказати на особливість, яку має дія у часі норм процесуального права, що виражається у тому, що така дія має негайний характер. Відповідно до принципу негайної дії процесуальної норми права, вимоги нової процесуальної норми поширюються на ті правові наслідки, які, хоча й випливають з юридичних фактів, що виникли під час чинності попередньої норми, проте настають після набрання чинності новою нормою.
Розуміння негайної дії норми процесуального права відображено в положеннях процесуальних кодексів та уточнено у правових позиціях Верховного Суду України та Верховного Суду. Зокрема, у справі № 6-26цс14 Верховний Суд України сформував позицію, викладену у постанові від 23 квітня 2014 року, відповідно до якої стосовно судового процесу та його учасників застосовується норма, яка була чинною на момент здійснення відповідної процесуальної дії. Більш пізня норма права скасовує дію попередньої норми, отже, стара норма права перестає діяти, оскільки замінена пізнішою, яка регулює ті самі процесуальні відносини. При цьому, суд повинен враховувати вимоги процесуального закону, згідно з якими при зміні такого закону забороняється встановлювати нові обов’язки, скасовувати чи звужувати права, належні учасникам судового процесу, чи обмежувати їх використання. Аналогічні підходи застосовані Верховним Судом, зокрема, у постановах від 19 червня 2018 року у справі №826/12868/17 та від 18 вересня 2019 року у справі №826/12479/14.
Схожий висновок зробив Європейський суд з прав людини, зауваживши, зокрема, що процесуальні зміни мають застосовуватись одразу, навіть якщо справа перебуває в процесі розгляду; проте це має відбуватись у відповідності з принципом правової визначеності, тобто чітко та прогнозовано. Так, в ухвалах Європейського суду з прав людини щодо прийнятності заяв у справах «Скорик проти України» (заява № 32671/02) та «Воробйова проти України» (заява № 27517/02) звертається увага на загальновизнаний принцип негайного впливу процесуальних змін на позови, що розглядаються, який вперше був сформований у справі Brualla Gomez de la Torre v. Spain (заява № 26737/95, п. 35) та застосований, зокрема, у справі «Мельник проти України» (заява № 23436/03, п. 27).
ВИСНОВКИ
_03_03.png)