Спех да и только

«Юридическая практика». 2019. 17 грудня

URL: http://bit.ly/2EuKBCk

Прежде чем предлагать новые концептуальные изменения, целесообразно провести аудит предыдущей реформы, объективно оценив ее достоинства и недостатки, утверждает Председатель ВС Валентина Данишевская.

Первое интервью с Валентиной Данишевской «Юридическая практика» провела сразу после ее избрания на должность Председателя Верховного Суда (ВС). «У Фемиды все-таки женское лицо» — так два года назад многие прокомментировали главный кадровый выбор «верховных» судей, который впервые за годы деятельности наивысшей судебной инстанции Украины пал на представительницу прекрасного пола. Тогда мы говорили с Валентиной Ивановной о грядущем старте процессуальной деятельности новой кассационной инстанции, созданной фактически с нуля, об основных приоритетах и вызовах, которые стоят перед судебной системой Украины, даже не подозревая, что менее чем через два года новый ВС, ставший главной визитной карточкой судебной реформы образца 2016—2019 годов, наряду с органами судейского управления первым попадет в зону политической турбулентности.

В этот раз мы встретились с г-жой Данишевской в преддверии второй годовщины с момента начала процессуальной деятельности ВС — 15 декабря — даты, ставшей символичной для всех представителей судебной власти, которые в этот день отмечают профессиональный праздник — День работников суда. Правда, тон беседы был отнюдь не радостным в свете реализации положений Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» и некоторые законы Украины относительно деятельности органов судейского управления» (Закон), сулящего проведение масштабных преобразований в отечественной Фемиде, в том числе сокращение максимальной численности судей ВС с 200 до 100.

— По сложившейся в последнее десятилетие традиции Верховный Суд и органы судейского управления первыми среди всех институций судебной системы ощущают на себе смену политических настроений в государстве. Валентина Ивановна, ваше видение: почему так происходит, почему созданная фактически с нуля кассационная инстанция, не проработав и двух лет, снова оказалась «на передовой» очередного процесса реформирования?

— Одной из основных целей предыдущей судебной реформы было расширение гарантий судейской независимости и обеспечение деполитизации процедур назначения и увольнения судей. Если законодатели решили сделать шаг назад, это свидетельствует лишь об одном — действительно независимый суд сегодня никому не нужен. На мой взгляд, прежде чем предлагать новые концептуальные изменения, целесообразно провести аудит предыдущей реформы, объективно оценив ее успехи и просчеты, достоинства и недостатки, чтобы предложить адекватные механизмы для решения существующих в судебной системе Украины проблем, а не порождать новые.

— Несмотря на критические замечания представителей национального юридического сообщества и международных институций, так называемый закон о судебной реформе уже стал реальностью. Может ли заключение Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) остановить уже запущенный в Украине «маховик» судебной реформы?

— Если Украина подписала Соглашение об ассоциации с Европейским Союзом и взяла на себя обязательства привести национальное законодательство в соответствие с международными стандартами, проигнорировать мнение этой авторитетной экспертной институции Совета Европы мы не можем. Хотя скептический настрой все же присутствует, поскольку ранее все мы — представители судебной системы, в том числе Верховный Суд, и международные организации уже призывали законодателей к тому, чтобы сначала направить проект № 1008 на экспертизу в Венецианскую комиссию и только после получения заключения о соответствии предложенных законодательных изменений европейским стандартам и ценностям принимать соответствующий закон, но так и не были услышаны.

Конечно, нам хочется надеяться на то, что здравый смысл возобладает над политической целесообразностью и те положения Закона, в которых усматривается явное несоответствие нормам Конституции Украины и стандартам Совета Европы и Европейского Союза, будут пересмотрены Верховной Радой Украины. Также мы ожидаем позиции по этому вопросу Конституционного Суда Украины (КСУ). Как известно, на своем заседании 15 ноября с.г. Пленум ВС решил обратиться в КСУ с конституционным представлением относительно соответствия Конституции Украины отдельных положений Закона Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О судоустройстве и статусе судей» и некоторые законы Украины относительно деятельности органов судейского управления». Мы просили КСУ признать производство по этому представлению неотложным и рассмотреть его в месячный срок, предусмотренный частью 3 статьи 75 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины». На сегодня (на момент беседы — прим. ред.) срок, в течение которого КСУ должен принять решение об открытии конституционного производства по делу, еще не истек.

— Расскажите, пожалуйста, о ключевых месседжах экспертов Венецианской комиссии.

— Основные рекомендации Венецианской комиссии заключаются в следующем.

Сейчас усилия реформаторов должны фокусироваться в основном на судах первой и второй инстанций для максимально быстрого заполнения вакантных должностей.

Что касается положений о сокращении численности судей Верховного Суда, то, по мнению европейских экспертов, «проверка всех судей Верховного Суда при наличии сомнений в добропорядочности нескольких из них является непропорциональной». Уменьшение количества судей может происходить только естественным путем (выход на пенсию, отставка) или путем добровольного перевода.

Дисциплинарные процедуры следует упростить, а сроки в дисциплинарном производстве, которые были сокращены Законом, пересмотреть.

Конечно же, если детально изучить заключение, мы найдем там много выводов и о функционировании органов судейского управления. И судебной системе предстоит еще найти наиболее оптимальную формулу взаимодействия Высшего совета правосудия (ВСП) и Высшей квалификационной комиссии судей Украины (ВККС).

— Если идея сокращения максимального количества судей наивысшей судебной инстанции страны все же будет реализована, ваш прогноз: не повторится ли ситуация с ликвидацией Верховного Суда Украины (ВСУ) и трех высших специализированных судов, часть судей которых до сих пор находятся в «подвешенном статусе»?

— Такой риск действительно существует. Сегодня из всего судейского корпуса ВСУ, Высшего административного суда Украины, Высшего хозяйственного суда Украины и Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел осталось 58 судей, которые не согласились переходить в нижестоящие инстанции или не были переведены в силу каких-то причин. Уже два года они не осуществляют правосудие, при этом за ними сохраняются статус судьи и определенные гарантии, в том числе материальные. И прогресса в решении их дальнейшей профессиональной судьбы пока что нет.

Можно ли данную кадровую проблему спроецировать на ситуацию с сокращением численности судей ВС? Очевидно, да, ведь гарантий судейской несменяемости никто не отменял, как и конституционных оснований для увольнения судей и прекращения их полномочий. Поэтому нужно понимать, что в случае проведения какого-либо повторного конкурсного отбора среди судей Верховного Суда институт перевода судьи нельзя применять принудительно, равно как и нельзя расширить основания для увольнения судей.

— А какие настроения сейчас царят в судейском корпусе ВС? Очевидно, есть те, кто разочарован очередным реверсом судебной реформы и не готов (из принципа или внутренних профессиональных убеждений) принимать участие в новом отборе, поскольку они уже прошли достаточно сложные конкурсные процедуры в 2017 или в 2019 году.

— Решение Пленума ВС, в состав которого входят все судьи Верховного Суда и который инициировал перед КСУ вопрос о неконституционности отдельных законодательных новаций, свидетельствует о том, что в нашем коллективе нет судей, которые не были бы разочарованы всем происходящим. Больше всего обескураживает тот факт, что идея сокращения максимальной численности судей ВС так и не была ничем обоснована со стороны законодателя.

Я не спрашиваю ни у кого из коллег, какое решение каждый судья для себя примет в данной ситуации. Хочется верить, что такие разговоры пока что преждевременны, все-таки есть еще надежда на исправление ситуации. Сегодня мы все стараемся максимально сосредоточиться на работе, объемы которой впечатляют многих наших иностранных коллег. Мы не хотим разочаровать тех людей, которые доверяют Верховному Суду и высказались в его поддержку.

— А просчитывали ли вы, как сокращение судей может отразиться на количестве рассмотренных дел и оперативности судопроизводства?

— Два года назад, когда ВС только начинал свою процессуальную деятельность, от высших специализированных судов и ВСУ практически одновременно мы получили порядка 77 тыс. дел.Кроме того, каждый год мы получали в среднем по 80–90 тыс. дел. То есть с 15 декабря 2017-го в ВС поступило около 240 тыс. дел.Судьи, основываясь на энтузиазме и большом желании оправдать надежды, возложенные на новый ВС, взялись за работу. Все помнят случаи, когда судебное рассмотрение заканчивалось за полночь. Мы до сих пор не вкладываемся в рабочий график и рассматриваем дела и после завершения рабочего дня. Такое профессиональное рвение и энтузиазм судей за два года позволили рассмотретьколоссальное количество дел — порядка 180 тыс., но справиться со всем остатком нам не удалось: на данный момент в производстве ВС находятся еще около 55 тыс. дел.

Естественно, долго работать на пределе своих профессиональных и физических возможностей судья не сможет. Кроме того, чрезвычайная нагрузка несет в себе опасность снижения качества работы, а этого допустить нельзя. Сейчас при помощи международных организаций осуществляется оценка нагрузки на судей всех уровней и юрисдикций с целью выработать базовые нормативы. Это позволит определить оптимальное количество судей для всей судебной системы и каждого конкретного суда, в том числе Верховного.

Сегодня у Государственной судебной администрации Украины и ВСП есть полномочия для того, чтобы регулировать вопрос количества судей в судах. То есть со временем судебная система сама бы пришла к тому, что количество судей ВС нужно сократить. Но для начала следует решить проблему кадрового дефицита в судах первой и второй инстанций, максимально заложить основы для обеспечения единства судебной практики, рассмотреть остатки накопившихся дел, дать людям судебные решения, которых они ожидают на протяжении нескольких лет, и только после этого вернуться к вопросу об оптимальном количестве судей Верховного Суда.

Статистика свидетельствует, что ежедневно Верховный Суд получает порядка 360 кассационных жалоб и обращений. Это означает, что изменение состава наивысшего суда в системе судоустройства Украины на нынешнем этапе существенно ослабит Суд с точки зрения защиты прав граждан и обеспечения рассмотрения дел в разумные сроки и может негативно отразиться на авторитете всей судебной власти. При сегодняшнем количестве поступающих в кассационную инстанцию дел нынешнему составу ВС — 192 судьям — понадобится несколько лет, чтобы рассмотреть весь остаток дел и выйти на нормальный рабочий график.

— 3 декабря с.г. доработанная профильным парламентским комитетом президентская инициатива относительно введения новых кассационных фильтров была принята Верховной Радой Украины за основу с сокращенным сроком подготовки ко второму чтению. Были ли учтены народными депутатами Украины ключевые замечания к проекту № 2314, высказанные ранее Пленумом ВС?

— Мы могли наблюдать за процессом доработки указанной законодательной инициативы только благодаря публикациям в СМИ. В доработанной версии законопроекта № 2314, который выносился для голосования в первом чтении, часть замечаний, высказанных Пленумом ВС, были учтены. Например, изначально в президентской законодательной инициативе предусматривалось повышение имущественного порога для кассационного обжалования в гражданских и хозяйственных делах приблизительно до 1 млн грн. Предлагаемая финансовая величина не имеет под собой никакой экономической основы и ограничивает в обращении в ВС средний класс — наиболее экономически мотивированную часть населения, которая в условиях рыночной экономики формирует благосостояние страны. Радует, что парламентарии все же решили снизить этот имущественный порог в два раза.

Учтены также замечания Верховного Суда о невозможности кассационного обжалования в делах, касающихся защиты прав потребителей, а также защиты чести и достоинства.

При этом главный риск в законопроекте № 2314 сохранился. Речь идет о возможности оспаривания окончательного судебного решения в случае привлечения к дисциплинарной ответственности судьи за проступок, совершенный в связи с рассмотрением такого дела.

Мы настаиваем на том, что это очень опасная новация. Скорее всего, она основана на непонимании того, что за неправильное судебное решение судья к дисциплинарной ответственности не может привлекаться. Если судья принял заведомо неправосудное решение, это является основанием для уголовного преследования, и процессуальное законодательство содержит необходимые основания для пересмотра решения в такой ситуации. Если так случилось, что в судебном решении была допущена ошибка, то исправить ее можно посредством подачи апелляционной или кассационной жалобы. Если ни апелляционный, ни кассационный суд не отменил судебное решение, привлечение к дисциплинарной ответственности судьи не может послужить основанием для пересмотра окончательного судебного решения.

Более того, данная норма может стать неким стимулом для подачи жалоб на действия судьи без достаточных для этого оснований, с целью повторного обжалования судебного решения, что приведет не только к увеличению нагрузки на ВСП, но и к дестабилизации работы судей, которым вместо рассмотрения дел придется писать бесконечные пояснения относительно поданных в ВСП жалоб. Такая законодательная идея содержит серьезные риски для судейской независимости и создает предпосылки для вмешательства в осуществление правосудия.

— Насколько оправдан законодательный подход к вопросам дисциплинарной ответственности судей ВС: имеется в виду временный, хотя довольно длительный период (шесть лет), на протяжении которого Комиссия по вопросам добропорядочности и этики фактически будет осуществлять функции Дисциплинарной палаты ВСП? Не резонирует ли это с самой идеей создания данного органа как институции, призванной обеспечивать прозрачность и подотчетность членов ВСП и ВККС?

— Проверка на предмет добропорядочности должна осуществляться при принятии судей на работу, при проведении конкурсных процедур. Все случаи недобропорядочного и неэтичного поведения судьи впоследствии, уже после назначения на должность, должны оцениваться сквозь призму работы дисциплинарных механизмов, предусмотренных в Основном Законе, а в случае каких-либо коррупционных проявлений — компетентными правоохранительными органами и судами. Конституция Украины не предусматривает особенностей дисциплинарной ответственности для судей Верховного Суда.

Положениями статьи 131 Конституции Украины к компетенции ВСП отнесено рассмотрение жалоб на решения соответствующего органа о привлечении к дисциплинарной ответственности судьи. Таким органом сегодня является Дисциплинарная палата, действующая в составе Высшего совета правосудия. Иными словами, привлечение судьи к ответственности осуществляется самим ВСП: первоначальное решение принимается этим конституционным органом в составе Дисциплинарной палаты (состоящей из членов ВСП), а в случае его обжалования окончательный «вердикт» выносит уже ВСП всем своим составом. Поэтому наделение Комиссии по вопросам добропорядочности и этики полномочиями Дисциплинарной палаты в условиях, когда, помимо членов ВСП, в нее входят и международные эксперты, является сомнительным с точки зрения соответствия Основному Закону. Об этом, в частности, и идет речь в конституционном представлении Пленума ВС. Однако мы не исключаем консультационных функций этой Комиссии.

— А как вы оцениваете концепт интеграции ВККС в структуру ВСП и новые принципы формирования этого органа судейского управления?

— Это вопрос не права, а целесообразности организационной структуры органов, ответственных за формирование судейского корпуса. В случае с ВККС речь не идет о конституционном органе, функции и порядок формирования которого четко определены в Конституции Украины, поэтому пересмотреть подходы к правовому статусу Комиссии и порядку ее формирования можно в рамках профильного законодательства. Другой вопрос, насколько эффективной будет работа органов судейского управления, когда огромное количество людей (помимо членов ВККС и ВСП, у каждой из этих институций есть свой секретариат) с разными полномочиями будут объединены «под одной крышей». Насколько мне известно, предложения об объединении ВККС с ВСП обсуждались и ранее, но в 2016 году, когда принималась новая редакция Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей», от такой идеи отказались, посчитав нецелесообразным сосредоточить все кадровые, дисциплинарные и другие полномочия в одной институции. Мотивация авторов Закона относительно целесообразности объединения двух органов в один в пояснительной записке к законопроекту не была указана.

— А как же политическая риторика, дескать, прежний состав ВККС себя полностью дискредитировал, поэтому нужно осуществить кадровую перезагрузку этого органа?

— Возможно, именно желанием поменять состав ВККС все и объясняется. Хотя мне очень сложно назвать государственным подход, согласно которому работа главного кадрового агентства судебной системы в условиях колоссального дефицита специалистов в судах первой и второй инстанций просто парализуется минимум на три месяца. Не должно быть так, чтобы с прекращением деятельности целой институции весь ее функционал на какой-то период (возможно, довольно длительный) был заморожен. В этом случае можно сказать, что полностью проигнорирован принцип беспрерывности власти. Согласитесь, ведь Верховная Рада Украины не прекращает свою деятельность раньше начала работы нового состава парламента.

— Фронт работы для нового состава ВККС, обозначенный в новом законе, довольно внушительный. С учетом законодательной приоритетности проведения «перезагрузки» ВС, очевидно, решение проблемы кадрового голода в судебной системе снова на длительный срок будет заморожено?

— Не исключаю такой возможности, ведь новому составу ВККС, прежде чем приступать к исполнению всех возложенных на нее законодателем кадровых функций, нужно надлежащим образом организовать свою деятельность: создать условия для работы, сформировать штат сотрудников, разработать целый ряд регламентных документов, регулирующих работу Комиссии в новых законодательных реалиях, решить материально-технические вопросы и т.д. Такие задачи за день-два не решаются. Я уже не говорю о том, как усложнится выполнение ВККС всех функций в связи с уменьшением ее численности: одно дело, когда в составе институции работают 16 членов, и совсем другое — справляться с теми же, а то и большими объемами работы силами 12 человек.

— Представители судейского корпуса уже давно говорят о необходимости ввести некий «временный мораторий» на внесение изменений в профильное законодательство. Валентина Ивановна, разделяете ли вы такую идею?

— Отсутствие стабильности — это проблема не только законодательства, регулирующего деятельность судебной системы, она актуальна и для других сфер. Сегодня законодательный процесс, к сожалению, идет по пути не созидания, а разрушения. Я считаю, что это путь в никуда: о каком уважении к закону и повышении правосознания граждан можно говорить, если нормативно-правовые акты постоянно переписывают, порой не меняя базовых подходов к законодательному регулированию?..

Как я уже говорила, в любой сфере сначала нужно осуществить мониторинг уже проведенных реформ, ответив на вопросы: был ли достигнут положительный эффект? достаточно ли времени было отведено на реализацию той или иной новации? какие нормы реально сработали, а какие — нет? и т.д. Качество законодательного регулирования нужно оценивать с практической, а не с политической точки зрения и только в случаях наличия серьезных законодательных коллизий и пробелов предлагать адекватные механизмы для их исправления или заполнения. Повторюсь: сегодня законодателям необходимо решать существующие проблемы, а не порождать новые! Кроме того, нужно понимать, что большинство проблем закона можно решить надлежащей судебной практикой.

Автор Ольга КИРИЕНКО