Трудові та пенсійні права прокурорів: практика Верховного Суду

«Судебно-юридическая газета». 2018. 7 серпня

URL: https://sud.ua/ru/news/blog/122933-trudovi-ta-pensiyni-prava-prokuroriv-praktika-verkhovnogo-sudu

Михайло Шумило,

начальник правового управління (ІV)

департаменту аналітичної та правової роботи Верховного Суду,

доктор юридичних наук, старший науковий співробітник

Не часто випадає можливість, коли в одній публікації можна об’єднати питання трудового та пенсійного права. Хоча ці проблеми і є взаємопов’язаними, проте досліджуються різними галузями права, а спори, як правило, вирішуються різними юрисдикціями. Однак така нагода випала завдяки рішенням Верховного Суду, які були прийнятті в межах адміністративної юрисдикції та впродовж одного місяця і, очевидно, стануть знаковими та матимуть значний вплив на правозастосування в Україні. Окремі аспекти, що вирішуються у рішеннях суду, мають універсальний характер і будуть корисними для застосування у різних юрисдикціях.

Перше рішення ухвалив Касаційний адміністративний суд у справі про захист права колишнього прокурора на спеціальну (прокурорську) пенсію 26 червня 2018 року у справі № 212/6157/16-а. Річ у тім, що з початку 90-х років минулого століття замість реформування загальної системи пенсійного забезпечення, парламент активно розбудовував спеціальну систему пенсійного забезпечення, йдеться про державних службовців, науковців, дипломатів, суддів, прокурорів, народних депутатів тощо. Паралельна система пенсійного забезпечення складалася з понад 22 законів, які визначали відмінні правила призначення, обчислення та виплати пенсії. Наслідком такої нормотворчої діяльності Україна отримала недієздатну загальну пенсійну систему і дискримінаційну щодо загальної спеціальну пенсійну систему. Так тривало до 2015 року, коли розпочався процес деконструкції системи спеціального пенсійного забезпечення, з одного боку, та реформуванням системи загальнообов’язкового пенсійного забезпечення, з іншого.

По суті справи, колишній прокурор подав позов до управління Пенсійного фонду України, в якому зазначив, що 3 серпня 2016 року він звернувся до управління ПФУ із заявою про призначення пенсії за вислугу років на підставі положень статті 86 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі — Закон № 1697-VII), додавши всі необхідні для призначення пенсії документи, проте ПФУ відмовив у призначенні такої пенсії  на тих підставах, що, згідно із Законом України від 02  березня 2015 року № 213 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» (далі — Закон № 213), у разі неприйняття до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, в тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії призначаються, зокрема, відповідно до Закону України «Про прокуратуру». У зв'язку з тим, що такий закон не прийнятий, прокурор не має права на призначення пенсії за вислугу років.

Суд першої інстанції постановою від 5 грудня 2016 року визнав протиправними дії управління ПФУ про відмову в призначенні пенсії прокурору та зобов'язав управління ПФУ призначити прокурору пенсію за вислугою років згідно зі статтею 86 Закону № 1697-VІІ з дня звернення, тобто з 3 серпня 2016 року. Апеляційний адміністративний суд ухвалою від 1  березня 2017 року рішення суду першої інстанції залишив без змін. Проте ПФУ подав касаційну скаргу.  Касаційний суд погодився із висновками судів попередніх інстанцій, зазначивши, що на час звернення позивача із заявою про призначення пенсії та на час розгляду справи змін до Закону № 1697-VII не прийнято, а положення статті 86 цього Закону  є чинними, тобто можуть бути застосовані при призначенні пенсії працівникам прокуратури України за наявності на день звернення відповідної вислуги років.

Не погодившись із таким рішенням суду касаційної інстанції, управління ПФУ подало заяву про його перегляд Верховним Судом України, посилаючись на наявність підстави, установленої пунктом 1 частини першої статті 237 КАС. На думку заявника, неоднаковість у правозастосуванні підтверджується ухвалою Вищого адміністративного суду України від 8 вересня 2016 року (справа № 640/13949/15-а). У зв’язку із судовою реформою остаточне рішення приймав Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, який відмовив у задоволенні касаційної скарги управління Пенсійного фонду України. Аналогічна правова позиція Касаційного адміністративного суду викладена у постанові від 26 червня 2018 року у справі № 686/17309/17, проте вже не про пенсію прокурора за вислугу років, а про право на пенсію прокурора з інвалідності, де спір стосувався застосування правових норм в перехідний період.  

У контексті викладеного можна зробити кілька висновків, що суд конкретну справу вирішив у правовому руслі, і в рішенні вказано на хибне застосування норм пенсійного законодавства органом спеціальної компетенції, яким є Пенсійний фонд України. Суд чітко вказав «нема закону — нема правового регулювання». Отже дії Пенсійного фонду України у перехідний період скасування спеціального пенсійного забезпечення та прийняття нових законів є нічим іншим як самодіяльністю. Оскільки до прийняття нового закону діє старий і жодні застереження про його гіпотетичне прийняття чи неприйняття не можуть вважатися джерелом права. Іншою показовою проблемою, яка була і досі залишається, — це надмірна активність Пенсійного фонду України на ниві позовної діяльності. Традиція судитися до останньої касаційної інстанції має бути переглянута. Складається таке враження, що Пенсійний фонд України перетворюється з надавача пенсій на того, хто намагається їх відсудити. Очевидно, що позовну активність ПФУ ще треба всебічно дослідити і зробити відповідні висновки щодо ефективності такої позовної діяльності. Безумовно, ніхто не ставить під сумнів право ПФУ звертатися до судів вищих інстанцій, що передбачено Конституцією України, але такі звернення повинні бути вмотивованими, оскільки сьогодні така позовна активність ПФУ наводить на думку про зловживання правом з боку ПФУ. У цьому контексті велика надія покладається на зразкові справи Касаційного адміністративного суду, які можуть з багатьох питань виступати певним фільтром у позовній діяльності ПФУ.

Другим знаковим рішенням, яке без жодних сумнівів стане пересторогою для будь-якого роботодавця, є так звана «заява про звільнення без дати», хоча і на прикладі справи за участі прокурора. Йдеться про рішення Касаційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року у справі № 821/761/17. Суть спору полягала в тому, що позивач у грудні 2015 року, призначений за конкурсом на посаду керівника місцевої прокуратури, був звільнений за власним бажанням. На початку липня 2016 року прокурор області примусив усіх керівників та заступників керівників місцевих прокуратур області, у тому числі позивача, написати заяви про звільнення з адміністративних посад за власним бажанням, мотивуючи тим, що це потрібно для оцінки морально-ділових якостей керівників за результатами роботи у липні 2016 року та вирішення питання їх подальшого перебування на адміністративних посадах. Проте, перебуваючи на лікуванні, 10 квітня 2017 року позивач дізнався, що його звільнено з роботи у зв'язку із достроковим припиненням повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням. Позивач зазначає, що таке рішення прокурора області є незаконним, оскільки прийняте на підставі заяви, що не містить дати її написання та дати звільнення, тобто не відображає дійсного наміру позивача звільнитися за власним бажанням.

Позивач стверджував, що не подавав жодної заяви про звільнення 6 квітня 2017 року та не заходив до приміщення прокуратури області. Вказана обставина свідчить про те, що написана у липні 2016 року під тиском прокурора області заява про звільнення перебувала у відділі з роботи з кадрами обласної прокуратури та була зареєстрована й передана третьою особою до Генеральної прокуратури за ініціативи прокурора області, який у свою чергу підготував подання про звільнення позивача, що не передбачено чинним законодавством.

Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 7 червня 2017 року позов задовольнив повністю. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 4 жовтня 2017 року постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 7 червня 2017 року скасував та прийняв нову, якою у задоволенні позову відмовив. Касаційний адміністративний суд у цьому спорі зайняв позицію суду першої інстанції з таких міркувань.

Частиною першою статті 38 КЗпП України визначено, що працівник має право розірвати трудовий договір, укладений на невизначений строк, попередивши про це власника або уповноважений ним орган письмово за два тижні. У разі, коли заява працівника про звільнення з роботи за власним бажанням зумовлена неможливістю продовжувати роботу, власник або уповноважений ним орган повинен розірвати трудовий договір у строк, про який просить працівник.

Пунктом 12 постанови Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами трудових спорів» від 6 листопада 1992 року визначено, що у справах про звільнення особи за власним бажанням суди повинні перевіряти доводи працівника про те, що власник або уповноважений ним орган примусили його подати заяву про розірвання трудового договору.

Отже, наведеними вище положеннями КЗпП України визначено, що при розірванні трудового договору з ініціативи працівника, роботодавець може звільнити працівника у день подання останнім заяви за умови, якщо працівник сам визначає цей день датою звільнення, вказавши при цьому поважну причину, яка зумовила прийняття ним рішення про звільнення.

У постанові від 26 жовтня 2016 року у справі № 6-1269цс16 Верховний Суд України висловив правову позицію, що розглядаючи позовні вимоги щодо оскарження наказу про припинення трудового договору суди повинні з'ясувати, зокрема, чи було волевиявлення працівника на припинення трудового договору в момент видачі наказу про звільнення.

Угода — це дії громадян і організацій, спрямовані на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків і розуміє під собою вільне волевиявлення обох сторін. Волевиявлення — це засіб, яким особа має намір досягти певних юридичних результатів і пов'язується із вчиненням фактичних дій. Дія — це зовнішнє вираження волі і свідомості людей.

Отже, визначення дати звільнення є необхідною умовою досягнення взаємної домовленості між працівником та суб'єктом призначення, з метою дотримання прав та гарантій, встановлених трудовим законодавством.

Викладене дає підґрунтя зробити невтішні висновки, що окремі керівники прокуратур застосовують, як доведено Верховним Судом, неправові форми у сфері кадрового забезпечення. Методи роботи далекі від принципу верховенства права, як це зазначено в статті 8 Конституції України.

У контексті розгляду спору щодо звільнення прокурора, то ця справа матиме і правові наслідки при вирішенні аналогічних трудових спорів у цивільній юрисдикції. Йдеться, перш за все, про обов’язкові атрибути заяви про звільнення за власним бажанням. Отже, Верховним Судом чітко проартикульовано, що дата є обов’язковим елементом таких заяв, як формальне вираження волі працівника, його добровільного рішення. Маємо надію, що вибудовування відносин між працівником і роботодавцем на засадах «заяви за власним бажанням без зазначення дати» залишаться в історії.