Отримуйте інформацію лише з офіційних джерел
Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
Мирослава Білак, суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
Під час дії запровадженого в країні воєнного стану з метою захисту прав і свобод особи реагування держави на можливі або реальні небезпеки воєнного часу може бути надмірним. Запровадження обмежень, іншими словами «необхідність поступок» правами і свободами, які має особа в мирний час, у рамках прийняття законів чи інших правових актів, які стосуються прав особи, вимагає підвищених стандартів їх захисту.
Однак установлення державою обмежень не означає, що в умовах воєнного стану дозволено ігнорувати принцип правовладдя (верховенства права) (стаття 8 Конституції України), яким і має керуватися держава. Тобто з метою виконання позитивного обов’язку держави щодо захисту прав і свобод особи можуть бути встановлені відповідні обмеження, але в міру досягнення чітко визначеної мети. Такі обмеження мають бути обов’язково обґрунтовані, щоб усі розуміли, які права і свободи обмежуються, наскільки і чому. Це потрібно для того, щоб не виникало сумнівів у дотриманні державою принципу правовладдя і продовженні втілення його в життя.
Тобто саме цей принцип, частиною якого є принцип правової (справедливої) процедури (fair procedures), гарантує розуміння особою, чому ці обмеження стосуються її, які наслідки і як надовго впроваджуються такі обмеження. Наведене розуміння обмежень потрібно для того, щоб держава могла виконати свій позитивний обов’язок, держава, навколо якої ми всі гуртуємося (захист від зовнішніх і внутрішніх загроз).
Тому має бути досягнуто балансу між інтересами людини і соціуму. Для цього держава під час обмеження прав особи має виходити з принципів, закріплених у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), які й допомагають справедливо втілювати матеріальні права особи, гарантовані Конституцією України. Саме ці адміністративні принципи допомагають досягти рівноваги між інтересами людини і соціуму. У такий спосіб відбувається сакралізація цих принципів, які й забезпечують справедливість правного порядку і в умовах воєнного стану також.
Утім, держава має діяти відповідно до правової (справедливої) процедури, що і допомагає визначити критерії справедливого ставлення до особи в умовах управління кризового менеджменту шляхом перевірки процедури запровадження обмежень прав і свобод особи, гарантованих Конституцією України, Конвенцією з прав людини і основоположних свобод (Конвенція), яка є частиною національного законодавства, а також Міжнародним пактом про громадянські і політичні права (Пакт), які й визначають правові підстави (допустимі критерії/стандарти) обмежень прав і свобод особи та забороняють застосування непропорційних заходів із боку держави.
Саме тому в умовах воєнного стану питання конституційних меж та обмежень в адміністративному судочинстві набуває нової важливості, що було предметом обговорення під час третього міжнародного семінару-практикуму у Верховному Суді в складі Касаційного адміністративного суду 2 грудня 2022 року. Міжнародні експерти, які були учасниками цього заходу, констатували, що єдиних підходів до перевірки таких обмежень не існує.
Питання конституційних меж та обмежень під час дії воєнного стану постає у різних категоріях справ, зокрема у справах про заборону діяльності політичних партій на підставі закону, які створювали загрозу національній безпеці країни; про оптимізацію трудових прав людей, внаслідок чого відбувається скорочення людей з публічної служби та різних соціальних гарантій; про обмеження пересування людей; про нарахування та виплату матеріальної допомоги; про накладення санкцій на фізичних і юридичних осіб; про свободу слова, доступу до публічної інформації, документів тощо.
Права особи мають абсолютно захищений основний зміст на рівні Конституції України і багатьох міжнародних документів. Без цього вони втратили б сенс свого існування і тому продовжують гарантуватися в усіх ситуаціях, у тому числі під час дії воєнного стану.
Утім під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, у випадках швидкого ефективного кризового управління державою відступ держави від зобов’язань згідно зі статтею 15 Конвенції допустимий.
Мета статті 15 Конвенції полягає в тому, щоб дозволити державам ужити заходів, які є відхиленням від зобов’язань, для захисту населення від майбутніх ризиків, а також у тому, що існування загрози життю нації повинно оцінюватися насамперед із посиланням на ті факти, які були відомі на момент відступу від зобов’язань. Водночас суд не позбавлений можливості враховувати інформацію, яка стає відомою в подальшому. При цьому заходи, які застосовують у відповідь на війну або суспільну небезпеку, не повинні виходити за межі, яких вимагає гострота становища, а також такі заходи не повинні суперечити іншим зобов’язанням держави згідно з міжнародним правом (Посібник зі статті 15 Європейської конвенції з прав людини. Відступ від зобов’язань під час надзвичайної ситуації. Рада Європи / Європейський суд з прав людини, 2016. С7/14).
Незважаючи на відступ держави від Конвенції, суд, застосовуючи принцип правовладдя, має ретельно перевіряти процедуру запровадження «необхідності обмежень», які призводять до незаконного втручання в права і свободи особи, оскільки це дуже делікатна справа. Таке втручання з боку органів публічної влади має бути переконливим та доведеним.
У будь-якому випадку таке втручання повинно мати «розумний підхід», і якраз суд за допомогою правовладдя повинен перевіряти дотримання державою в особі органів державної влади правової (справедливої) процедури, а не просто застосувати формальний підхід, як це мало місце у Хорватії під час війни у 1991 році, про що розповіла суддя Конституційного суду Хорватії у відставці, експертка проєкту Ради Європи «Внутрішнє переміщення в Україні: розробка тривалих рішень. Фаза II», колишня заступниця члена Європейської комісії «За демократію через право» Славіца Баніч на згаданому семінарі-практикумі.
Суд в умовах воєнного стану має допомагати досягти правильної рівноваги між обов’язком держави максимально зберігати державний інтерес та повагу до прав і свобод особи.
Після повномасштабного вторгнення агресора Україна офіційно повідомила про відступ від зобов’язань за Конвенцією та Пактом.
Відступ держави від Конвенції та Пакту через запровадження воєнного стану певною мірою, хоча й не різко, збільшує свободу дій держави навіть у рамках Конституції України, Конвенції або Пакту.
Згідно зі статтею 4 Пакту під час надзвичайного стану в державі, за якого життя нації перебуває під загрозою і про впровадження якого офіційно оголошено, держави – учасниці Пакту можуть уживати заходів щодо відступу від своїх зобов’язань за Пактом тільки такою мірою, якою цього вимагає гострота становища, за умови, що такі заходи не є несумісними з іншими зобов’язаннями за міжнародним правом і не призводять до дискримінації виключно на основі раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, соціального походження.
Утім, у будь-якому разі Конвенція і Пакт вимагають, щоб навіть під час надзвичайної ситуації чи воєнного стану виконувалися певні процедурні та матеріально-правові норми, розроблені для забезпечення дотримання верховенства права, механізму стримувань і противаг між різними органами державної влади, а також захисту основних прав людини. Фактично йдеться про дотримання визначених конституційних меж на національному рівні держави, які не можуть бути проігноровані судом під час перевірки меж втручання держави у сферу приватного життя особи.
Саме цього вимагають приписи статті 7 КАС України в частині застосування прямої дії Конституції України та встановлення суперечності норми права, при цьому суд має застосувати принципи верховенства права, які, на переконання судді, стосуються якості закону (правового акта) та, відповідно, вирішення питання доцільності його подальшого застосування.
Утім, якщо питання стосуються виключно якості закону, практика Європейського Суду з прав людини (ЄСПЛ) протягом досить тривалого часу розвивається в напрямі оцінювання застосованих обмежувальних стандартів з точки зору їх відповідності насамперед стандартам «якості закону». Така практика ЄСПЛ є досить обмежувальною стосовно держав (National Security and European Case-Law. – Report prepared by the Research Division of the Registry of the European Court of Human Rights, covering the Court’s case-law (settled and pending cases) up to November 2013. Council of Europe / European Court of Human Rights, 2013). Особливо коли питання, яке постає під час вирішення адміністративної справи, потребує нагального вирішення і не може бути відкладено до мирних часів, щоб суд міг пересвідчитися у практичній необхідності запровадження певних обмежень.
Якраз найбільша складність під час дії певних обмежень полягає у визначенні розумності та зваженості, які є проявом категорії справедливості, у процесі вирішення спору в суді.
Загалом ЄСПЛ у своїй практиці визнає, що держави можуть мати певні – навіть досить широкі – межі свободи розсуду та міру свободи дій під час оцінки загроз національній безпеці, а також під час прийняття рішення щодо того, як боротися з такими реальними явищами, як, наприклад, тероризм. Проте практика ЄСПЛ вимагає від держав певного рівня обґрунтування того, що заходи захисту інтересів національної безпеки мають реальне підґрунтя, а сама загроза, на яку посилається держава, має достатні підстави (рішення у справі «Яновец проти Російської Федерації 32 та Костянтин Маркін проти Російської Федерації 33») (Павло ПУШКАР “Необхідність забезпечення національної безпеки як підстава обґрунтованого обмеження прав людини в практиці європейських держав”, журнал “Національна безпека і оборона”, № 5-6 (163-164) 2016, С. 91).
Суд в умовах війни виконує свій конституційний обов’язок щодо захисту індивідуальних прав і свобод. Відповідно до статті 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції України.
Деякі вжиті державою заходи в умовах війни чи надзвичайного стану краще оцінити ретроактивно, і до цього судам також потрібно бути готовими. Здійснення повноважень на підставі закону визначити наскільки такі заходи є необхідними та пропорційними у демократичному суспільстві можна лише після завершення надзвичайного стану або стану війни чи після того, як засоби, спрямовані на обмеження, вичерпають свою дію.
Утім, під час вирішення справи в умовах воєнного стану суд не може не враховувати значний публічний інтерес до невідкладного вирішення питань, які й стали предметом його розгляду.
Саме тому під час перевірки законності втручання у права особи з боку держави у конкретній сфері важливо дотримуватися конституційних положень, які визначають його межі. Якщо з них не зроблено винятків, то необхідно враховувати конкретні умови, встановлені Конституцією України (зокрема, її статтями 32, 34, 35, 36, 37, 39, 44), а саме інтереси національної безпеки, територіальної цілісності, громадського порядку тощо, які й дозволяють обмежувати права особи. Тобто застосований закон має відповідати вказаним, а не якимось іншим, цілям.
Натепер у Верховному Суді складається практика, за якої, зокрема, Касаційний адміністративний суд спробував вирішити адміністративні спори з урахуванням критеріїв, сформульованих ЄСПЛ та пов’язаних із перевіркою процедури запровадження державою відповідних обмежень прав і свобод особи у зв’язку із необхідністю виконання нею свого позитивного обов’язку щодо забезпечення інтересів національної безпеки, територіальної цілісності, громадського порядку тощо. Саме ці спеціальні умови й визначають конституційні межі та обґрунтовують законність підстав обмеження прав і свобод особи за Конституцією України.
Іншими словами, суд перевіряє справедливість процедури вчинення відповідних обмежувальних заходів (дій і рішень) суб’єктів владних повноважень (далі – СВП) (парламенту, глави держави, уряду, центральних органів виконавчої влади, спеціальних органів) під час запровадження воєнного стану. Так, наприклад, Верховний Суд у постанові від 29 вересня 2022 року у справі № П/857/7/22 (про заборону діяльності політичної партії), зазначив:
«132. Виходячи з системного аналізу змісту наявних у матеріалах справи доказів, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про існування реальної загрози зі сторони ПП «Союз Лівих Сил» демократичному конституційному ладу, основним правам і свободам громадян України; діяльність ПП «Союз Лівих Сил» об’єктивно спрямована на завдання істотної шкоди державній безпеці, суверенітету та територіальній цілісності України».
(Див. також постанови Верховного Суду від 6 вересня 2022 року у справі № П/857/1/22; від 15 вересня 2022 року у справі № П/857/8/22; від 23 вересня 2022 року у справі № П/857/3/22; від 27 вересня 2022 року у справі № П/857/5/22.)
Заборона існування партії не є одноразовим заходом щодо однієї партії «Союз Лівих сил». Ця заборона була накладена Міністерством юстиції України на низку інших політичних партій («Опозиційна платформа – За життя», «Партія Шарія», ПП «Прогресивна соціалістична партія України», «Соціалісти», «Держава», «Ліва опозиція», «Прогресивна соціалістична партія України», «Соціалістична партія України», «Опозиційний блок», «Наші» та «Блок Володимира Сальдо»), тож такий позитивний обв’язок держави у вигляді заборони існування окремої партії не може розцінюватися як дискримінаційний.
Слід також зазначити, що обмеження прав особи не є тотожним з порушенням її прав. Різниця між законодавчими обмеженнями прав і свобод особи для захисту фундаментальних суспільних інтересів і порушенням прав і свобод особи визначається за допомогою перевірки судом дотримання державою критеріїв, які є частиною принципів правовладдя (верховенства права).
Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ втручання держави у певне право має бути «встановленим законом», мати одну або більше легітимних цілей та бути «необхідним в демократичному суспільстві», тобто пропорційним визначеній меті (зокрема, рішення від 23 вересня 1998 року у справі «Стіл та інші проти Сполученого Королівства»).
Таким чином, критеріями перевірки встановлення державою обмежень, зокрема, є:
а також виділяють:
Останнім часом критеріями оцінки перевірки адміністративних дій СВП, того, чи їх засновано на законі, в силу вимог Конституції України є не лише наявність самого закону. Закон повинен сам регулювати усі істотні моменти, а не передавати (за винятком того, де це потрібно) їх вирішення на розсуд виконавчої влади.
Засновано на законі означає, що засновано на рішенні парламенту, який, відповідно, там, де потрібно, повинен делегувати повноваження, наприклад, виконавчій владі діяти в інтересах прав і свобод особи, за винятком тих істотних питань, які він сам повинен вирішувати.
Закон повинен визначати з достатньою чіткістю межі втручання у права та свободи особи і вказати на правові підстави такого втручання, які мають бути доступними і передбачуваними. Він повинен використовувати точні критерії і не може надавати необмеженого розсуду відповідним органам, які уповноважені на його виконання. Іншими словами, повноваження вважаються чітко сформульованими і доступними, щоб гарантувати належний ефективний захист від свавільного втручання органів у права і свободи особи в умовах правовладдя (верховенства права) у демократичному суспільстві.
Прикладом заснованого «на законові» або «на основі закону», «згідно із законом» адміністративного рішення є уже згадана постанова Верховного Суду у справі про заборону політичної партії. Заборона політичних партій відбувається на підставі Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо заборони політичних партій». Відповідно до цього закону Президент України видав Указ від 19 березня 2022 року № 153/2022, яким введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 березня 2022 року «Щодо призупинення діяльності окремих політичних партій».
Верховний Суд у постанові від 29 вересня 2022 року у справі № П/857/7/22 (про заборону діяльності політичної партії) зазначив: «133. <…> Закон України «Про політичні партії в Україні» визначає вичерпний перелік підстав для заборони діяльності політичних партій; а отже, застосований щодо ПП «Союз Лівих Сил» захід передбачений законом».
Зазначена Верховним Судом «необхідність у демократичному суспільстві» в умовах воєнного стану є важливою не тільки для окремої особи, яка звернулася за захистом до суду, але також для суспільства у цілому, частиною якого вона є. Отже, така необхідність, можна сказати, обумовлена вимогами соціальної солідарності індивідуального і колективного в чітких конституційних межах і законності втручання через установлення обмежень прав і свобод окремої особи.
У такий спосіб суд перевіряє законність втручання СВП у права і свободи особи з урахуванням її зв’язку із суспільством, яке має захищати її інтереси. Посилання на таку необхідність обумовлено об’єктивною потребою обмежити повноваження СВП втручатися в основні права і свободи особи.
Так, у прикладі про заборону політичної партії Верховний Суд, перевіряючи критерій «необхідності», серед іншого вказав: «Відповідно до практики ЄСПЛ вжиття заходів, у тому числі превентивних, для захисту демократії, державної і суспільної безпеки, прав і свобод громадян щодо політичних партій, які своїми програмами та/або діяльністю спрямовані проти цих базових суспільних цінностей, є необхідним у демократичному суспільстві, оскільки протидія такому спрямуванню, особливо в умовах війни, становить нагальну суспільну потребу».
З метою перевірки відповідності суспільним інтересам або захисту основних прав і свобод особи суди не можуть допустити формального підходу у застосуванні принципу законності. У прикладі щодо заборони політичної партії суди повинні також ураховувати під час розгляду справ подібної категорії основні засади, на яких ґрунтується демократія. Адже, як зазначив Голова Конституційного суду Грузії у відставці, колишній член Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) Георгій Папуашвілі, демократії не можуть існувати заради самої демократії, щоб не породити «агресивну демократію».
В іншому випадку Верховний Суд у справах про заборону політичних партій (пункт 53 згаданої постанови Верховного Суду) аргументував через застосування відомої уже в Україні концепції «демократії, здатної себе захистити» («войовничої демократії»), сформульованої раніше ЄСПЛ, відповідно до якої для стабільності демократичного конституційного ладу держава може здійснювати конкретні заходи з метою його захисту (§ 51, § 59 рішення у справі «Фоґт проти Німеччини» від 26 вересня 1995 року) та зазначив, що плюралізм і демократія ґрунтуються на компромісі, який вимагає певних поступок з боку осіб, які мають у деяких випадках сприймати обмеження певних наявних у них свобод для того, щоб забезпечити більшу стабільність країни в цілому (§ 99 рішення у справі «Партія добробуту та інші проти Туреччини» від 13 лютого 2003 року).
Так, у згадуваному уже прикладі, у справі № П/857/7/22 зазначено таке:
«134. Верховний Суд повністю поділяє розроблену ЄСПЛ концепцію «демократії, здатної себе захистити» («войовничої демократії»). На думку колегії суддів, у той час, коли Збройні Сили України, виконуючи свій конституційний обов’язок, боронять від російських окупантів територіальну цілісність і недоторканність України та її суверенітет, інституції демократичної держави теж мають виявити свою «войовничість», захищаючи державу, її демократичний конституційний лад, безпеку, права і свободи її громадян належними правовими засобами. Захист держави, її базових конституційних цінностей від руйнівного впливу політичних партій, які реалізують ідеологічні та пропагандистські наративи агресора, становить таку нагальну суспільну потребу».
Пропорційність є основною вимогою для будь-яких заходів принципу правовладдя (верховенства права). Цей принцип імпортований якраз концепцією потрібності. Обмеження можуть застосовуватися лише для тих цілей, для яких вони встановлені, і повинні бути безпосередньо пов’язані та пропорційні конкретній потребі, на якій вони ґрунтуються, та відповідати своїй захисній функції. Цей принцип вимагає точного збалансування інтенсивності заходу з конкретною причиною втручання.
Саме тому Верховний Суд у згаданій справі № П/857/7/22 дійшов такого висновку:
«135. Отже, з метою захисту самого існування України як незалежної держави, демократичного українського суспільства, національної безпеки, прав і свобод громадян існує нагальна суспільна потреба заборони діяльності політичної партії − відповідача, існує об`єктивна соціальна потреба. В умовах дії правового режиму воєнного стану, запровадженого з метою захисту від російської агресії, та інформаційно-психологічних операцій в рамках «гібридної війни» з боку держави-агресора зазначений захід є законним і пропорційним до своєї мети».
Кожен захід перевіряється на пропорційність і має відповідати таким критеріям:
Одне із завдань суду в умовах воєнного стану також полягає в недопущенні відступу національної практики від міжнародних стандартів.
Загалом ЄСПЛ у своїй практиці визнає, що держави можуть мати певні – навіть досить широкі – межі свободи розсуду та міру свободи дій під час оцінки загроз національній безпеці, а також під час прийняття рішення щодо способу боротьби з такими реальними явищами, як, наприклад, тероризм (Павло ПУШКАР “Необхідність забезпечення національної безпеки як підстава обґрунтованого обмеження прав людини в практиці європейських держав”, журнал “Національна безпека і оборона”, № 5-6 (163-164) 2016, С. 91).
Прихильність до прав особи перевіряється саме в таких ситуаціях, як запровадження воєнного або надзвичайного стану, коли виникають потреби, які виправдовують певні обмеження, запроваджувані СВП. Конвенція і Пакт вимагають, щоб навіть під час таких ситуацій держава дотримувала певних процедурних та матеріально-правових норм, розроблених на забезпечення дотримання принципу правовладдя (верховенства права), системи стримувань і противаг між різними органами влади, а також захисту основних прав і свобод особи.
Це потрібно для того, щоб виключити будь-які сумніви у нагальній потребі і пропорційності, а також виправданості їх прийняття.
Так, наприклад, у справі № П/857/7/22 Верховний Суд у постанові вказав таке: «Застосований до ПП «Союз Лівих сил» крайній захід − заборона політичної партії, обмеження наявних у Партії свобод − націлене на забезпечення стабільності країни в цілому, а тому застосований крайній захід впливу щодо Партії є виправданим».
В умовах воєнного стану СВП приймає рішення досить швидко, але вони не можуть порушувати суті обмежуваних прав і свобод особи, в основі яких закладено людську гідність, гарантовану статтею 3 Конституції України. Якраз в адміністративному праві дуже важливо зважати на ті засоби, до яких вдається кризовий менеджмент в управлінні державою в частині захисту прав і свобод особи. Оскільки, як справедливо зазначив під час згаданого міжнародного семінару-практикуму президент Конституційної судової палати та Вищого адміністративного суду землі Рейнланд-Пфальц доктор Ларс Брокер, певні основоположні права не зупиняються на період надзвичайного стану, оскільки не можна порушувати людську гідність, і саме суди є надійними гарантами верховенства права в дуже складних умовах.
Йдеться про принципи адміністративного судочинства, які містить стаття 2 КАС України, спрямовані насамперед на обмеження повноважень СВП, особливо у питаннях, у вирішенні яких органу надано певну свободу розсуду. Вказані принципи незалежно від того, передбачена чи ні нормативними актами процедура прийняття рішень СВП, що є гарантією проти зловживань влади, суди повинні враховувати обов’язково як частину принципу правовладдя (верховенства права).
Також важливим є критерій недискримінаційності обмеження, хоча його не так часто застосовують у практиці під час перевірки законності дій СВП, які призвели до втручання у сферу приватного життя особи. Обмеження не можуть бути встановлені з дискримінаційними цілями або застосовані дискримінаційним чином. Тобто обмеження повинні стосуватися усіх «без будь-яких відмінностей, таких як раса, колір шкіри, стать, мова, релігія, політичні та інші переконання, національні переконання або соціальне походження, майновий, народжений чи інший статус». Тож якщо критерії диференціації є розумними та об’єктивними, якщо їх ціллю є досягнення мети, яка є законною згідно з національним і міжнародним правом, тоді це не буде вважатися дискримінацією.
Таким чином, щоб збалансувати інтереси воєнної необхідності та індивідуальної свободи, суди під час здійснення перевірки дотримання СВП статті 2 КАС або критеріїв правової (справедливої) процедури мають ураховувати таке:
Доцільно ці критерії застосовувати не лише до правовідносин, наведених як приклад у цій статті, а й до інших категорій справ.
Юридична практика, 2023, 16 січня
URL: https://bit.ly/3kpLJzF.
_03_03.png)