Отримуйте інформацію лише з офіційних джерел
Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
«Судебно-юридическая газета». 2021. 1 лютого
За понад 15 років існування адміністративної юстиції ситуація з поданням адміністративного позову досі не проста.
Ханова Раїса,
кандидат юридичних наук,
суддя Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді,
секретар судової палати з розгляду справ щодо
податків, зборів та інших обов’язкових платежів
Барікова Анна,
кандидат юридичних наук,
науковий консультант відділу забезпечення роботи секретаря
та суддів судової палати управління забезпечення роботи судової палати
з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів
секретаріату Касаційного адміністративного суду
Судова практика, зокрема, підходи Європейського суду з прав людини щодо ефективного судового захисту пов’язані з тлумаченням змісту заявлених позовних вимог, а також визначенням належного способу захисту порушених прав, свобод та інтересів особи.
Практика Європейського суду з прав людини: сутність права на доступ до суду
Подання позову становить основну рушійну силу початку реалізації права на доступ до суду. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Белле проти Франції» («Bellet v. France») зазначив, що право на доступ до суду повинно бути «практичним та ефективним», а не «теоретичним чи ілюзорним» (заява № 23805/94, § 36). Право на доступ до суду включає в себе не лише право ініціювати провадження, а й право отримати «вирішення» спору судом (рішення Європейського суду з прав людини у справах «Мултіплекс проти Хорватії» («Multiplex v. Croatia»), заява № 58112/00, § 45; «Кутіч проти Хорватії» («Kutic v. Croatia»), заява № 48778/99, § 25).
Наведене обумовлює інстанційні особливості реалізації права на доступ до суду. У практиці Європейського суду з прав людини можливість подання заяви про розгляд справи судами двох чи більше інстанцій розглядається як неавтономна вимога пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основних свобод і залежить від того, чи дозволяє це внутрішнє законодавство (рішення у справі «Делькур проти Бельгії» («Delcourt v. Belgium»), заява № 2689/65, §§ 23–26). Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду (рішення у справі «Пономарьов проти України» («Ponomaryov v. Ukraine»), заява № 3236/03, § 40).
Водночас не можна оминути обмеження права на доступ до суду, що унеможлювлює подання позову. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» («Golder v. The United Kingdom») уточнив, що оскільки Конвенція про захист прав людини і основних свобод (див. статті 13, 14, 17 і 25) не містить визначення обмеження права на суд у вузькому сенсі цього слова, мовчазно допускається можливість обмеження цього права, але таким чином, щоб не зачіпало його основного змісту (заява № 4451/70, § 38).
Право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Це право може бути піддано обмеженням, дозволеним за змістом, тому що право на доступ до суду за самою своєю природою потребує регулювання з боку держави. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету та має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями (рішення Європейського суду з прав людини у справах «Голдер проти Сполученого Королівства» («Golder v. The United Kingdom»), заява № 4451/70, § 38; «Креуз проти Польщі» («Kreuz v. Poland»), заява № 28249/95, § 53; «Мушта проти України» («Mushta v. Ukraine»), заява № 8863/06, § 37; «Станєв проти Болгарії» («Stanev v. Bulgaria»), заява № 36760/06, §§ 229–230).
Таким чином, при поданні адміністративного позову насамперед необхідно застосовувати трискладовий тест: 1) чи відповідне оскарження здійснюється з урахуванням легітимної мети; 2) з додержанням вимог щодо якості закону (доступності, передбачуваності, чіткого визначення меж дискреційних повноважень); 3) з огляду на «необхідність у демократичному суспільстві», принцип пропорційності.
Судова практика Верховного Суду: правові позиції Великої Палати
У постановах Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 205/8482/15-ц і від 15.10.2019 у справі № 911/1834/18 йдеться про те, що визначення Великою Палатою Верховного Суду юрисдикційності певної категорії спорів може бути підставою для поновлення строку на апеляційне чи касаційне оскарження процесуального рішення суду, яке є перешкодою для повторного звернення особи до належного суду. Така постанова вищої судової інстанції може бути процесуальною підставою для звернення з позовом до належного суду.
Водночас дослідження одного і того ж предмета, а також одних і тих самих підстав позову судами різних юрисдикцій порушує принцип повноти, всебічності й об’єктивності з’ясування обставин справи й не гарантує дотримання принципу правової визначеності (постанова Верховного Суду від 19.06.2019 у справі № 209/2077/17).
Велика Палата Верховного Суду уточнює процесуальну правоздатність прокурора в контексті реалізації права подати позов. Так, у постанові Верховного Суду від 16.10.2019 у справі № 804/4399/18 йдеться про те, що саме по собі звернення прокурора до суду з позовом не є спором за своєю правовою природою, оскільки таке звернення не породжує зобов’язань, які виникають із владних управлінських функцій для позивача, а є реалізацією права суб’єкта владних повноважень на звернення до суду. Вимоги про визнання протиправним рішення прокуратури щодо звернення до господарського суду з позовною заявою не можуть бути самостійним предметом судового розгляду, тому суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовано відмовили у відкритті провадження в адміністративній справі у зв’язку з відсутністю між сторонами публічно-правового спору та правильно роз’яснили Товариству про можливість вирішення питання наявності процесуальної правоздатності у прокурора лише тим судом, який здійснює провадження у справі за його позовом.
У справі № 522/3777/17 за позовом прокурора в інтересах держави в особі Фонду державного майна України (далі – Фонд) до фізичних та юридичних осіб про витребування майна Велика Палата Верховного Суду зауважила в постанові Верховного Суду від 26.02.2020, що як у суді першої, так і в суді апеляційної інстанцій прокурор обґрунтовував порушення інтересів держави, визначив орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, та вказав, у чому полягає бездіяльність зазначеного органу щодо захисту законних інтересів держави, а саме, що Фонд державного майна України всупереч покладеним на нього завдань щодо повернення у державну власність майна, яке вибуло з володіння держави з порушенням законодавства, не вжив заходів для усунення порушень, вказаних у позовній заяві, тому немає підстав, які б унеможливлювали розгляд касаційної скарги.
У постанові Верховного суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 вказано, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: вагомість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об’єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов’язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з’ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Судова практика Верховного Суду: правові позиції Касаційного адміністративного суду
Підходи об’єднаної палати Касаційного адміністративного суду та судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів щодо тлумачення права на доступ до суду пов’язані, зокрема, з визначенням порядку оскарження та уповноважених суб’єктів реалізації права на звернення до суду, порядку звернення податкового органу до адміністративного суду, строку звернення до суду, сплати судового збору тощо.
Зокрема, при визначенні порядку оскарження та уповноважених суб’єктів реалізації права на звернення до суду Верховний Суд у постанові від 02.10.2020 у справі № 808/1422/17 зазначив, що публічний інтерес у реалізації вимог аудиторського звіту є спільним для територіальних квартирно-експлуатаційних управлінь, відповідних управлінь внутрішнього аудиту Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України, а також Міністерства оборони України та Міністра оборони України як відповідальної особи за виконання/невиконання вимог, визначених у такому звіті, та особи, яка видає відповідний управлінський наказ, обов'язковий до виконання. Положення оскаржуваного звіту не можуть порушувати права квартирно-експлуатаційного відділу (частини).
У постанові Верховного Суду від 19.01.2021 у справі № 813/3676/16 йдеться про те, що за відсутності доказів державної реєстрації відступлення права вимоги за іпотечним договором суд не надає оцінку правомірності дій податкового органу щодо включення до податкової застави майна, яке перебуває в іпотеці, та звільнення його з податкової застави, а вказує на відсутність обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів особи.
Верховний Суд розглядає безпосереднє звернення з апеляційною скаргою до апеляційного суду із застосуванням принципу пропорційності при здійсненні судочинства, що вимагає такого тлумачення підпункту 15.5 підпункту 15 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України, яке б гарантувало особі право на безпосереднє звернення з апеляційною скаргою до апеляційного суду відповідно до статті 297 КАС України (постанова від 22.11.2019 у справі № 2040/8090/18).
Щодо реалізації права на апеляційне оскарження акціонером (учасником) господарського товариства, який не був учасником справи, Верховний Суд у постанові від 23.11.2020 у справі № 826/3508/17 вказав, що кінцевий бенефіціарний власник, який відповідно до статті 293 КАС України не був учасником справи, предметом спору в якій є правомірність податкового повідомлення-рішення про визначення суми грошових (податкових) зобов'язань господарському товариству, не має права на апеляційне оскарження судового рішення, ухваленого в цій справі, якщо тільки в рішенні суд не зробив прямого висновку про його права, інтереси та обов’язки.
У постанові від 18.10.2019 у справі № 821/597/18 Верховний Суд зауважив, що право на касаційне оскарження рішення суду апеляційної інстанції у справі за зверненням органів доходів і зборів в касаційному порядку виникає за умови ухвалення постанови судом апеляційної інстанції.
Стосовно порядку звернення податкового органу до адміністративного суду у постанові Верховного Суду від 26.06.2020 у справі № 280/2993/19 йдеться про те, що при зверненні до адміністративного суду податковий орган самостійно визначає порядок такого звернення: в загальному порядку або відповідно до статті 283 КАС України з метою термінового розгляду.
У постанові від 22.09.2020 у справі № 520/8836/18 Верховний Суд розкрив особливості оцінки підстав позову про скасування наслідків незаконної перевірки. Так, при оскарженні податкового повідомлення-рішення платник податків не позбавлений можливості посилатися на порушення контролюючим органом законодавства щодо проведення перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність такого рішення. Таким підставам позову, за їх наявності, суди мають надавати правову оцінку в першу чергу. Протиправність призначення та проведення контролюючим органом перевірки, за наслідками якої було прийняте оскаржуване податкове повідомлення-рішення, є достатньою підставою для висновку про протиправність податкового повідомлення-рішення, що зумовлює відсутність необхідності перевірки порушення пункту 181.1 статті 181 Податкового кодексу України як підстави для донарахування суми грошового зобов’язання.
Верховний Суд приділяє особливу увагу тлумаченню строку звернення до суду. Зокрема, у постанові від 13.03.2019 у справі № 712/8985/17 зазначається, що за умови перебування особи в правовідносинах, що регулюються нормативно-правовим актом, який оскаржується до адміністративного суду, строк звернення до адміністративного суду з позовом не може обмежуватися шістьма місяцями, передбаченими частиною другою статті 99 КАС України. У разі оскарження нормативно-правового акта строк такого оскарження буде вимірюватися усім часом чинності цього нормативно-правового акта.
Рішення контролюючих органів, які не стосуються нарахування грошових зобов’язань платника податків, за умови попереднього використання позивачем досудового порядку вирішення спору оскаржуються в судовому порядку в тримісячний строк за умови, якщо рішення контролюючого органу за результатами розгляду скарги було прийнято та вручено платнику податків (скаржнику) у строки, установлені Податковим кодексом України (постанова Верховного Суду від 11.10.2019 у справі № 640/20468/18).
Строк звернення до суду з позовом про визнання протиправними та скасування податкових повідомлень-рішень після проведення процедури адміністративного оскарження (пункт 56.19 статті 56 Податкового кодексу України) становить один місяць, що настає за днем закінчення процедури такого адміністративного оскарження (постанова Верховного Суду від 26.11.2020 у справі № 500/2486/19).
У постанові від 22.11.2019 у справі № 461/5908/18 Верховний Суд указав, що застосування порядку обчислення строку на апеляційне оскарження з моменту проголошення рішення суду, якщо позивач не був присутній під час проголошення судового рішення та про прийняте судове рішення дізнався лише після його отримання, є порушенням прав позивача на апеляційне оскарження.
Щодо сплати судового збору Верховний Суд у постанові від 20.12.2019 у справі № 240/6150/18 зауважив, що судовий збір не сплачується при оскарженні додаткового судового рішення щодо розподілу судових витрат або встановлення порядку виконання судового рішення, тобто при розв’язанні питань, які не пов’язані з вимогами адміністративного позову, але в обов’язковому порядку мають бути вирішені судом.
Верховний Суд розтлумачив ціну позову при оскарженні рішення про коригування митної вартості товарів. У постанові від 16.03.2020 у справі № 1.380.2019.001962 йдеться про те, що при оскарженні рішення про коригування митної вартості товарів ціною позову в розумінні підпункту 1 пункту 3 частини другої статті 4 Закону України «Про судовий збір» є різниця митних платежів, що підлягали сплаті з урахуванням митної вартості, розрахованої декларантом, та митної вартості, розрахованої митним органом в оскаржуваному рішенні.
Вихід за межі позовних вимог
Велика Палата Верховного Суду в постановах від 29 травня 2018 року у справі № 800/341/17 (9991/944/12) і від 12 листопада 2019 року у справі № 9901/21/19 зазначила, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до КАС України, у межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин, про захист яких вони просять, від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.
Суд не може вийти за межі позовних вимог та в порушення принципу диспозитивності самостійно обирати правову підставу та предмет позову (постанови Верховного Суду від 6 березня 2019 року у справі № 571/1306/16-ц, від 29 травня 2019 року у справі № 2-3632/11, від 15 липня 2019 року у справі № 235/499/17, від 17 липня 2019 року у справі № 523/3612/16-ц, від 24 липня 2019 року у справі № 760/23795/14-ц, від 25 вересня 2019 року у справі № 642/6518/16-ц, від 30 жовтня 2019 року у справі № 390/131/18, від 6 листопада 2019 року у справах № 464/4574/15-ц, № 756/17180/14-ц, від 13 листопада 2019 року у справі № 697/2368/15-ц, від 4 грудня 2019 року у справі № 635/8395/15-ц, від 1 квітня 2020 року у справі № 686/24003/18, від 1 липня 2020 року у справі № 287/575/16-ц, від 19 серпня 2020 року у справі № 287/587/16-ц). Таким чином, принцип стабільності є визначальним щодо можливості виходу за межі позовних вимог.
Наприклад, Верховний Суд у постанові від 15.05.2019 у справі № 825/1496/17 зазначив, що хоча платник податків не має права на позов про скасування законодавчих змін, але може скористатися можливістю захистити, на його думку, порушене право та інтереси з огляду на доведеність чи реальність такого порушення в іншій спосіб, зокрема, пред’явленням позову про відшкодування шкоди. Суд зв’язаний предметом і розміром заявлених вимог, а враховуючи те, що позивач позовом ставить під сумнів правомірність податкових повідомлень-рішень з огляду на порушення принципу стабільності, але не ставить питання про скасування нормативно-правового акта, а також не визначає належний суб’єктивний склад відповідачів, суд позбавлений можливості відновити порушене право позивача (якщо це буде доведено) в межах цієї конкретної справи.
Наведене означає, що принцип диспозитивності покладає на суд обов’язок вирішувати лише ті питання, за вирішенням яких позивач звернувся до адміністративного суду. Суд вирішує лише ті вимоги по суті спору, про вирішення яких клопочуть сторони, і за загальним правилом, не повинен виходити за межі цих вимог. Тобто суд зв’язаний предметом і обсягом заявлених вимог (постанова Верховного Суду від 19 лютого 2019 року у справі № 824/399/17-а).
До початку розгляду судом справи по суті позивач має право у спосіб подання письмової заяви змінити предмет або підставу позову (постанова Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі № 264/4263/16-ц).
Відповідно, право особи звернутися до суду з самостійно визначеними позовними вимогами узгоджується з обов’язком суду здійснити розгляд справи в межах таких вимог. Вихід за межі позову можливий у виняткових випадках, зокрема, коли повний та ефективний захист прав, свобод та інтересів неможливий у заявлений позивачем спосіб. Такий вихід за межі позовних вимог має бути пов’язаний із захистом саме тих прав, свобод та інтересів, щодо яких подана позовна заява (постанова Верховного Суду від 24 вересня 2019 року у справі № 819/1420/15).
Установлюючи правило, що суд розглядає адміністративну справу в межах позовних вимог, ця норма встановлює виняток у вигляді можливості у суду вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного та повного захисту прав, свобод, інтересів людини, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин (сторін чи третіх осіб), про захист яких вони просять, від порушень з боку суб’єктів владних повноважень (постанови Верховного Суду від 18 травня 2018 року у справі № 826/6965/14, від 27 листопада 2018 року у справі № 807/997/16, від 15 липня 2019 року у справі № 804/14556/15, від 20 листопада 2019 року у справі № 826/9457/18, від 22 листопада 2019 року у справі № 815/4392/15, від 23 грудня 2019 року у справі № 815/3145/15, від 7 лютого 2020 року у справі № 826/11086/18, від 5 травня 2020 року у справі № 1340/4044/18, від 23 червня 2020 року у справі № 820/1545/16, від 6 серпня 2020 року у справі № 805/3147/16-а).
Такі повноваження суду щодо визначення меж розгляду адміністративної справи є субсидіарними, не можуть змінювати предмет спору, а лише стосуються обсягу захисту порушеного права (постанова Верховного Суду від 7 лютого 2020 року у справі № 826/11086/18).
У постанові Верховного Суду 25 березня 2020 року у справі № 752/18396/16-а сформульована правова позиція, що принцип диспозитивності в адміністративному процесі має своє специфічне змістове наповнення, пов’язане з публічно-правовим характером адміністративного позову та активною участю суду в процесі розгляду адміністративних справ, тому адміністративний суд може та зобов’язаний в окремих випадках вийти за межі позовних вимог, якщо спосіб захисту, який обрав позивач, є недостатнім для захисту його прав, свобод і законних інтересів.
Наприклад, судова колегія суддів Касаційного господарського суду в постанові від 10 квітня 2018 року у справі № 5023/5383/12 відхилила доводи касаційної скарги стосовно неповноти встановлення обставин справи та дослідження доказів, оскільки це призведе до встановлення нових обставин справи та переоцінки доказів, тобто до виходу за межі повноважень суду касаційної інстанції.
У постанові від 17 жовтня 2018 року у справі № 202/7413/14-ц Верховний Суд визнав безпідставними доводи касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції вийшов за межі позовних вимог, оскільки суд апеляційної інстанції при розгляді справи здійснював перевірку й оцінку фактичних обставин справи та їх юридичну кваліфікацію в межах доводів апеляційної скарги, які вже були предметом розгляду в суді першої інстанції. У конкретній справі позивачі з урахуванням неодноразових уточнень до позовних вимог не уточнили конкретні дії, які саме відповідач повинен вчинити та на чию користь. Тому з урахуванням меж апеляційного розгляду суд апеляційної інстанції розглядав апеляційну скаргу в межах заявлених позивачами вимог у суді першої інстанції.
У постанові від 31 січня 2019 року у справі № 825/2845/15-а Верховний Суд указав, що платники податків можуть оскаржити до суду рішення, дії, бездіяльність суб’єктів владних повноважень, які порушують права, свободи та інтереси. Належні способи захисту – це способи, які прямо передбачені законом або спеціальною нормою, аналіз якої дозволяє обрати такий спосіб захисту, який дає змогу забезпечити виконання її приписів.
Як вбачається зі змісту прохальної частини позову, позивач, як наслідок, і суди фактично ототожнили спірну бездіяльність з оскарженням рішення (рішення про залишення скарги без розгляду), що вказує на нез’ясування судами належним чином змісту позовних вимог та головне – предмету спору, що призвело до обрання неправильного способу захисту. Водночас правила адміністративного судочинства допускають випадок, коли суд може вийти за межі вимог адміністративного позову, зокрема, якщо спосіб захисту, який пропонує позивач, є недостатнім або неправильно обраним для повного захисту прав, свобод та інтересів. Оскільки наслідком розв’язання публічно-правового спору по суті має бути захист порушеного суб’єктивного права позивача, тому під час нового розгляду спору суди мають перевірити вказані обставини.
Задоволення судом лише позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності означає, що відповідне рішення не створило жодних правових наслідків та не відновило порушене право позивача, оскільки рішення контролюючого органу, яке створює для позивача правові наслідки залишається чинним та узгодженим в повному обсязі, що створює передумови для повторного звернення до суду з тих же підстав.
Наслідком задоволення в адміністративному судочинстві позовних вимог є відновлення фактично порушених прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин. Суд при прийнятті рішення про задоволення позовних вимог має не лише вирішити позовні вимоги відповідно до принципів верховенства права, а й обрати найбільш ефективний спосіб захисту порушеного права. Тобто такий, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду та здійснювалося примусове виконання рішення.
Висновки
_03_03.png)