«За два тижні стартує виборчий процес в Україні, а отже й практична апробація положень Виборчого кодексу України»

Про це сказав голова КАС ВС Михайло Смокович під час онлайн-семінару «Виборчий кодекс: структура і основні новели», який присвячено обговоренню та упередженню можливих викликів, пов’язаних із практичною реалізацією положень Виборчого кодексу України. Трансляція заходу, який організував Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду для суддів та їх помічників в судах, що будуть задіяні у розгляді виборчих спорів під час виборів до місцевих органів самоврядування у 2020 році, відбулася 21 серпня 2020 року через офіційний канал Верховного Суду на ютубі.

Вітаючи слухачів, Михайло Смокович нагадав, що на 25 жовтня 2020 року призначено місцеві вибори на основі нового виборчого законодавства, кодифікація якого відбулася в Україні вперше. Йдеться про Виборчий кодекс України від 19 грудня 2019 року № 396-IX, який набрав чинності 1 січня 2020 року і ще не застосовувався на жодних виборах. Це буде вперше, тому судді мають бути готові до всіх можливих викликів в аспекті його практичного застосування у виборчому процесі.

Голова КАС ВС також звернув увагу, що до Виборчого кодексу України вже двічі вносили зміни (17 червня і 16 липня 2020 року) і знову парламентарі заявляють про можливі зміни, незважаючи на те, що 5 вересня 2020 року – офіційний початок виборчого процесу. Хоча де-факто виборчий процес уже почався. Наприклад, Центральна виборча комісія вже сформувала територіальні виборчі (обласні, районні, міські) комісії тощо.

Михайло Смокович вбачає, що конкуренція між політичними партіями, а також між кандидатами на посади міських голів, до складу обласних і районних рад буде гострою, що неминуче призведе до публічно-правових конфліктів, вирішення яких законом покладено на адміністративні суди.

На його думку, посилити політичну боротьбу на місцевих виборах 25 жовтня може також адміністративно-територіальна реформа 2020 року. Адже Верховна Рада України 17 липня 2020 року прийняла Постанову, відповідно до якої замість 490 районів створено 136. Як результат, виникло пропорційне скорочення районних рад і фактично пропорційне зростання конкуренції на місцевих виборах.

Голова КАС ВС зазначив, що адміністративні суди мають докласти всіх можливих зусиль, щоб виборчий процес в Україні відбувся демократично, прозоро, відповідно до принципів верховенства права і законності.

Предметно і фахово розкрив важливі концептуальні положення Виборчого кодексу України, а також зупинився на новелах, особливостях цьогорічного виборчого процесу доктор юридичних наук, народний депутат України чотирьох скликань Юрій Ключковський, який під час своєї каденції брав участь у розробці зазначеного Кодексу.

Він розповів, що було декілька цілей кодифікації виборчого законодавства. По-перше, забезпечення системності, логічної взаємної узгодженості нормативного тексту на основі єдиної системи принципів виборчого права, які закріплені в Конституції України та міжнародних виборчих стандартах. По-друге, це подолання множинності законів, повнота законодавчого регулювання. Ця повнота полягає не лише в тому, щоб в одному акті зібрати норми, які стосуються законодавчого рівня регулювання, а й у тому, щоб забезпечити рівня дотримання положення п. 20 ч. 1 ст. 92 Конституції України, відповідно до якого виключно законами регулюється організація і проведення виборів у державі. Це означає, що регулювання підзаконними актами, зокрема, постановами Центральної виборчої комісії, мало б бути мінімізоване.

По-третє, ще однією метою кодифікації є уніфікація законодавчого регулювання однорідних виборчих процедур для різних типів виборів. Як пояснив доповідач, дуже важливо забезпечити юридичну визначеність нормативного регулювання як одну зі складових принципу верховенства права. Крім цього, потрібна узгодженість із суміжними законодавчими актами, що належать до інших галузей законодавства, серед яких – законодавство про політичні партії, а також процесуальні, кримінальні, адміністративні, інформаційні, рекламні сфери й багато інших.

Розробники Виборчого кодексу України прагнули досягти, зокрема, таких вимог: створення умов для підвищення рівня стабільності виборчого законодавства як одного з основних виборчих стандартів, а також забезпечення достатньої зручності користування ним усіма учасниками виборчого процесу і суб’єктами правозастосування.

Юрій Ключковський сказав, що не має впевненості в тому, що чинний Виборчий кодекс досяг усіх зазначених цілей, однак його прийняття є першим кроком, зробленим у цьому напрямі. Доповідач зазначив, що Кодекс прийняли 19 грудня 2019 року з низкою суттєвих відмінностей від проєкту, прийнятого в першому читанні. Основна відмінність – це неповна кодифікація. Поза Кодексом залишилися два важливі законодавчі акти з виборчої сфери – про державні реєстри виборців і про Центральну виборчу комісію. Вони не охоплені Виборчим кодексом і існують як окремі закони. У цьому випадку виникає проблема співвідношення юридичної сили норм Кодексу і законів при виявленні колізій між їх приписами. Доповідач навів приклад такої колізії, яку нещодавно було врегульовано, розповівши про норму щодо легалізації міжнародних спостерігачів на виборах. Так, Закон України «Про Центральну виборчу комісію» передбачає процедуру акредитації міжнародних спостерігачів, тоді як у первинній редакції Виборчого кодексу і традиційно в законодавстві вимагалася їх реєстрація, тобто процедура з істотно відмінним правовим змістом. Зміни, внесені до Кодексу 16 липня, уніфікували цю процедуру як акредитацію.

Отже, теоретико-правова проблема вирішення таких колізій може постати перед судами, зауважив Юрій Ключковський.

Він також звернув увагу, що прийняття Кодексу не вирішило ще однієї з проблем виборчого законодавства – його стабільності. Міжнародний стандарт виборчого законодавства, закріплений у Кодексі належної практики у виборчих справах, ухваленому Європейською комісією «За демократію через право» (Венеційська комісія), передбачає неможливість внесення змін до виборчого законодавства незадовго до початку виборчого процесу, а тим більше  під час процесу, а щодо істотних змін, то їх можна вносити не менше як за рік до початку виборчого процесу. Недотримання цієї вимоги означає порушення принципу юридичної визначеності. Наприклад, кожен громадянин повинен мати можливість здійснювати певну діяльність, скажімо, щодо підготовки своєї діяльності до участі у виборах. Якщо закон змінюється, то передбачити юридичні наслідки неможливо. Проте лише за сім місяців існування Виборчого кодексу України його вже двічі змінювали, до того ж зміни, внесені 16 липня, мають системний характер, особливо щодо місцевих виборів, і дуже великий обсяг.

Юрій Ключковський ознайомив слухачів із низкою новел, що стосуються формування виборчих комісій, територіальних та регіональних представництв ЦВК, формування реєстру виборців, висування кандидатів до місцевих рад і на посади міських, районних та селищних голів тощо, а також звернув увагу на проблемні моменти, які можуть стати причиною виникнення конфліктів. На завершення побажав якомога більш чесних місцевих виборів з мінімальною кількістю виборчих спорів.