6 липня 2020 року відбулося онлайн-засідання круглого столу «Адміністративне судочинство України: стан і виклики»

З нагоди 15-ї річниці прийняття Кодексу адміністративного судочинства України  6 липня 2020 року відбулося онлайн-засідання круглого столу «Адміністративне судочинство України: стан і виклики». Захід організували спільно Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, Німецький Фонд з міжнародного правового співробітництва та Федеральний адміністративний суд ФРН, за підтримки Федерального міністерства юстиції ФРН.

Модеруючи  засідання, голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович нагадав, що круглий стіл проводиться в рамках Днів адміністративної юстиції, які тривають з 20 червня до 10 липня.

З вітальним словом виступила Голова Верховного Суду Валентина Данішевська. Вона  подякувала, зокрема, Німецькому Фонду з міжнародного правового співробітництва, за можливість поспілкуватися організаторам і партнерам.

Валентина Данішевська зазначила, що співпраця з Фондом є успішною протягом 15 років, і завдяки їй склалися партнерські і дружні стосунки між суддями України й Німеччини.

Голова ВС нагадала, що у 2005 році Україна зробила крок назустріч своїм громадянам і створила суди, завданням яких став захист прав і свобод громадян від свавілля держави, її органів та посадових осіб. Конституційна реформа 2016 року закріпила положення щодо адміністративних судів вже на рівні Основного Закону, з одного боку, визнаючи важливість адмін юстиції для держави та її громадян, з другого боку – покладаючи на суддів адміністративних судів додаткову відповідальність. Саме суддям відведена непроста роль – забезпечити дієвість верховенства права в Україні.

Голова КАС ВС Михайло Смокович зауважив, що з прийняттям 6 липня 2005 року Кодексу адміністративного судочинства України де-факто було відкрито нову сторінку в історії адміністративної юстиції незалежної України.

Прийняття КАС України стало новелою в системі національного законодавства і водночас проявом демократичного розвитку нашої держави, яка вперше визнала право людини позиватися з метою захисту своїх прав, свобод та інтересів до суду проти держави в особі відповідних суб’єктів державно-владних повноважень, а також органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб тощо.

Михайло Смокович зазначив, що за 15 років свого функціонування адміністративне судочинство набуло ґрунтовної судової практики у питаннях вирішення публічно-правових спорів, завдяки чому має належне місце у системі правосуддя України.

Від 1 вересня 2005 року і донині суди адміністративної юстиції розглянули й вирішили майже 16 млн. справ. Попереду суддів адміністративних судів чекає кропітка і відповідальна праця, оскільки кожна судова справа – це людські долі і сподівання.   

Президент Федерального адміністративного суду (Німеччина) Клаус  Реннерт привітав Україну та українське адміністративне судочинство. Він сказав, що, ознайомившись із програмою круглого столу, пересвідчився, що обговорення стосуватиметься адміністративного судочинства у багатьох його проявах.

«Майже через усі теми доповідей проходить ґрунтована думка, навіщо існує відокремлене адміністративне судочинство та адміністративний процесуальний кодекс: є нагальна потреба як у спеціальному виді судочинства, так і в спеціальному процесуальному праві задля того, щоб гарантувати правомірність та належну діяльність державної адміністрації. Завдяки цьому громадянам не лише забезпечується ефективний захист їх прав. У такий спосіб формується належна довіра громадян до того, що державні органи дотримуються і виконують закони. Ця довіра до правомірності всіх дій з боку держави є найважливішою засадою сучасного державного порядку. Тому держава передусім сама має бути зацікавлена в тому, щоб її дії та заходи піддавалися судовій перевірці, коригувались помилки, але й підтверджувалася правомірність цих дій. Цим самим адміністративним судам надається особливе значення у справі розбудови та захисту правної держави. Але саме цю роль передусім мають усвідомлювати самі судді адміністративного судочинства», – сказав Клаус Реннерт.

Доповідач зазначив, що КАС України є ще порівняно молодим. З 2005 року українське адміністративне судочинство пережило деякі «шторми», але збереглося і закріпилося в судовій системі.

Клаус  Реннерт з приємністю відзначив, що для подальшого укріплення позицій адміністративного судочинства в Україні триває обмін досвідом з німецькими колегами. Цю співпрацю активно підтримує Німецький Фонд з міжнародного правового співробітництва, який діє за дорученням Федерального уряду й організаційно уможливлює таку кооперацію. Завдяки цій підтримці за минулі роки встановлені тісні зв’язки між Німеччиною та Україною.

Пригадуючи свій візит до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в Києві минулого року, Клаус Реннерт відзначив, що пересвідчився, до якого високого рівня прагне українське адміністративне судочинство. Особливо його вразив обмін думками з учасниками зустрічей, відкрите правове спілкування суддів із сторонами у справі за його присутності в судовому засіданні. Він переконаний у тому, що завдання правосудної діяльності може давати позитивний результат лише в діалозі з усіма сторонами та учасниками справи.

Президент Конституційної судової палати та Вищого адміністративного суду землі Рейнланд-Пфальц (Німеччина) Ларс Брокер подякував за багаторічну довірливу й дружню колегіальну співпрацю, яку він як фахівець дуже цінує.

Директор Німецького Фонду з міжнародного правового співробітництва Штефан Хюльсхьорстер нагадав, що співпраця очолюваного ним Фонду з ініціаторами запровадження адміністративної юстиції в Україні розпочалася на початку 90-х років і не завершилася з ухваленням КАС України, а триває донині, що є великим успіхом.

Круглий стіл відбувся у форматі двох сесій, з яких перша була присвячена темі становлення адміністративного судочинства в Україні та його сучасному стану, а друга – напрямам вдосконалення адміністративного судочинства України.

У роботі круглого столу взяли участь представники Конституційного Суду України, Верховного Суду, Верховної Ради України, Національної школи суддів України, Національної академії правових наук України, Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, Національного університету «Києво-Могилянська академія», Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України, голови і представники апеляційних адміністративних судів  України, судді у відставці, представники німецьких та українських адмінсудів та співробітники секретаріату КАС ВС.  

Під час першої сесії, доповідаючи про становлення адміністративного судочинства в Україні, Голова Вищого адміністративного суду України у 2004–2011 роках, президент Громадської організації «Всеукраїнська асоціація адміністративних суддів» Олександр Пасенюк висловив думку, що  в процесі становлення адмінсудів у нашій державі було більше прихильників, ніж опонентів. Зразком для побудови вітчизняної моделі адміністративної юстиції стали такі країни, як Франція і Німеччина. Адмінсудочинство засновано на ідеї верховенства права, цей інститут був на той час абсолютно новим для України. Процесуальне адміністративне законодавство виявилося дуже динамічним в усіх сферах законодавства. Парламенту було необхідно постійно корегувати адміністративне процесуальне законодавство з метою забезпечення ефективного вирішення спорів. Олександр Пасенюк зазначив, що важливим є те, що в Конституцію України внесено зміни в розділ «Правосуддя», що набули чинності 1 жовтня 2016 року, де задекларовано, що з метою захисту прав, свобод та інтересів в сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди. Ліквідувати адміністративні суди в Україні вже  неможливо. Наступний крок судової реформи – створення автономної системи адміністративних судів.

Свою позицію про те, що адміністративна юстиція має особливий статус і адміністративні суди в Україні повинні мати окрему вертикаль на чолі з окремим найвищим адміністративним судом паралельно із системою загальних судів, висловив заступник Голови Конституційного Суду України Сергій Головатий. Він також переконаний, що для адміністративних судів потрібен особливий спосіб формування кадрового складу. Крім цього, зазначив, що Конституційний Суд і адміністративна юстиція взаємодіють стосовно конституційної скарги, яка надходить до КСУ після того, як справа була розглянута адміністративними судами. Він закликав до активного взаємного спілкування між конституційною і адміністративною юстиціями щодо подолання викликів, які поставила реформа і, зокрема, запровадження інституту конституційної скарги.

Президент Конституційної судової палати та Вищого адміністративного суду землі Рейнланд-Пфальц (Німеччина) Ларс Брокер зосередив увагу на залученні досвіду Німеччини при розбудові адміністративного судочинства в Україні. Доповідач зазначив, що адміністративне судочинство має центральне значення  для правової держави, її функціонування – гарантія дотримання верховенства права. Він нагадав, що Німецький Фонд з міжнародного правового співробітництва супроводжував процес побудови адміністративних судів в Україні, розроблення законопроєктів, об’єднав разом суддів адміністративних судів України і Німеччини. Тож в адміністративному судочинстві України можна бачити сліди німецького судочинства, наприклад, закріплення принципу офіційності, що свідчить про піклування про громадянина.

Перший проректор Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого Юрій Битяк зазначив, що адміністративну юстицію, як і конституцію, у будь-які часи вважали атрибутом держави, що рухається вперед до ідеального стану, коли її правова та соціальна орієнтованість є реальністю для життя людей відповідної держави. Чим досконаліша модель адміністративної юстиції, тим більш гарантованими виглядають ті можливості, що іменуються публічними правами. Адмін’юстиція дає змогу приватним особам почуватися впевнено, зокрема із суб’єктами виконавчої влади, і влада розуміє, що її дії є підконтрольними і можуть бути контрольовані судом, і суд буде на боці особи, яка звертатиметься до суду.

Юрій Битяк наголосив, що судова реформа, яка триває і досі, тільки підкріплює впевненість, що Україна відзначається своєю національною моделлю адміністративного судочинства, попри всі труднощі та непередбачувані зміни, ця модель працює. Люди знають, що є суди в державі, наповнені фахівцями, які розуміються на тонкощах публічно-правових конфліктів, до того ж здатні вирішити їх в умовах процесуального комфорту, який забезпечує КАС України.

Голова Другого апеляційного адміністративного суду Геннадій Бершов зосередив увагу на питанні про застосування принципу офіційності як «фундаменту», що притаманний виключно адміністративному судочинству, завдяки якому забезпечується активна діяльність суду, щодо  офіційного з’ясування всіх обставин у справі.

Голова Восьмого апеляційного адміністративного суду, кандидат юридичних наук Олег Заверуха звернув увагу на принципи гласності та відкритості. Зокрема, сказав, що транспарентність судової влади передбачає інформування громадянського суспільства щодо всіх процесів, які відбуваються в органах судової влади. Юридичною і суспільною практикою вироблені певні форми контролю суспільства над правосуддям, як-от гласність процедури, демократичний порядок формування суддівського корпусу, інформованість суспільства про механізми функціонування судової влади та про ухвалювані нею рішення. Таким чином, відбувається соціальний контроль над функціонуванням судової влади.

Про можливість та перспективи розвитку медіації та інших примирювальних процедур як ефективного інструменту при розгляді спорів в адміністративних судах України розповіла суддя Одеського апеляційного адміністративного суду, медіатор Лариса Зуєва. Вона зазначила, що в КАС України, як найбільш прогресивному в державі на час його прийняття, було багато новел, зокрема поняття «примирення». Доповідачка впевнена, що адмін’юстиція з огляду на її функції може через медіацію, через примирювальні процедури повернути обличчям до людей державу загалом, що сприятиме взаємоповазі, покращенню інвестиційного клімату, наповненню бюджету і, врешті, довірі до судової влади.

Голова Третього апеляційного адміністративного суду Анатолій Коршун зупинився на проблемах застосування новел апеляційного провадження за новою редакцією КАС України.

Досвідом  запровадження  електронного суду, завдяки якому спрощується доступ до правосуддя, поділився голова Сьомого апеляційного адміністративного суду Віталій Кузьмишин. Він повідомив, що нині триває тестування електронного суду. Співробітники суду перевіряють функціонування електронних кабінетів, отримують електронні справи, відкривають провадження в таких справах, повідомлення сторін у справі та обмін процесуальними документами між сторонами відбувається в електронному режимі. Використання електронного суду особливо актуальним виявилося в умовах карантину, оскільки мінімізує контакти з людьми, зменшує ризик інфікування. Доповідач упевнений, що електронний суд – це відкритість, доступність, ефективність правосуддя.

Голова Першого апеляційного адміністративного суду Ігор Геращенко розповів про адміністративне судочинство на сході України в умовах збройного конфлікту. Зокрема, зазначив, що незважаючи на те, що суди округу є переміщеними, забезпечується доступність до правосуддя для кожної особи. Починаючи із січня 2017 року працівники суду сканують документи, які надходять до суду, що дає можливість учасникам процесу знайомитися з матеріалами справи в електронному вигляді. Слухання справ відбувається в залах судового засідання та за допомогою відеоконференцзв’язку. Доповідач звернув увагу на кадрову недоукомплектованість судів суддями, тоді як фіксується збільшення надходження судових справ.

Заступник голови Шостого апеляційного адміністративного суду Євген Мєзєнцев розповів про особливості реалізації права на судовий захист в умовах пандемії (карантину). Він повідомив, що суди активізували проведення судових засідань в режимі відеотрансляцій, використання елементів програми електронного суду. Стосовно негативних моментів вказав на таку проблему, як продовження строків розгляду справ до кінця карантину, що наразі негативно впливає на захист прав громадян. Доповідач також висловив пропозицію розробити протоколи функціонування органів правосуддя в умовах жорстких карантинних заходів, щоб усі суди в такі періоди функціонували в усталених умовах.

Модеруючи другу сесію, присвячену напрямам вдосконалення адміністративного судочинства в Україні, секретар судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Раїса Ханова розповіла, що з 2005 року до КАС України вносилися зміни 104 рази. Вона зазначила, що саме адміністративне судочинство відкрило двері пересічному громадянину до суду у спорах, які до здобуття Україною незалежності взагалі не оскаржувались, зокрема, це велика категорія соціальних та інших спорів із суб’єктом владних повноважень. Здобуток незалежної держави – це наша адміністративна юстиція і судді адміністративних судів, зазначила суддя.

Ректор Національної школи суддів України, заступник голови робочої групи з питань розвитку законодавства про організацію судової влади та здійснення правосуддя Комісії з питань правової реформи Микола Оніщук більш детально зупинився на реформі адміністративного судочинства України та актуальних питаннях порядку денного, таких як виокремлення доступу до професії суддів адміністративної юстиції, встановлення окремих вікових та професійних цензів; зміна правового статусу суддів адміністративної юстиції, в тому числі гарантій фінансового забезпечення, тощо.

Народний депутат України, Голова Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України Сергій Кальченко виступив із доповіддю про розгляд спорів щодо виборчого процесу адміністративними судами України та звернув увагу на практику ЄСПЛ у питаннях вирішення виборчих спорів. Він нагадав про Виборчий кодекс України, прийнятий 2019 року, та зміни до нього, які все ще перебувають на розгляді Верховної Ради і в разі їх прийняття будуть регулювати проведення наступних місцевих виборів, а отже, нестимуть нові виклики для адміністративного судочинства. 

Професор кафедри загальнотеоретичного правознавства та публічного права Національного університету «Києво-Могилянська академія», член-кореспондент Національної академії наук України, член Науково-консультативної ради при Верховному Суді Микола Козюбра виклав свій погляд на подальший розвиток адміністративного судочинства України та висловив сподівання на дотримання принципу наступності в подальшому реформуванні як адміністративного судочинства, так і судової системи загалом, а відтак на професійному, виваженому та відповідальному впровадженні змін.

Юридичний радник Німецького Фонду з міжнародного правового співробітництва Геннадій Рижков надав пропозиції щодо удосконалення законодавства в галузі адміністративного судочинства в Україні з урахуванням досвіду Німеччини, серед яких: розширення правового діалогу між сторонами та судом під час розгляду справи; допомога сторонам у дослідженні обставин справи; регулювання судових зборів; встановлення процесуальних фільтрів для суб’єктів владних повноважень; прийняття закону про адміністративну процедуру та інші.

Заступник голови правління Центру політико-правових реформ, старший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України Віктор Тимощук проаналізував проєкт Закону України «Про адміністративну процедуру», детально зупинившись на його ключових новелах, що ґрунтуються на міжнародному досвіді, в тому числі німецькому, та наголосив на актуальності ухвалення такого законопроєкту.

Член Вищої ради правосуддя, суддя Запорізького окружного адміністративного суду Олег Прудивус зауважив на важливості удосконалення адміністративного судочинства України, зокрема, в частині впровадження електронного судочинства, спрощення порядку розгляду зразкових справ, встановлення відповідальності суб’єкта владних повноважень за рішення, дії або бездіяльність, що визнані судом протиправними, врегулювання співвідношення дискреції суду і суб’єкта владних повноважень, та наголосив на необхідності автономії адміністративної юстиції.

Підсумовуючи результати роботи круглого столу з нагоди 15-ї річниці прийняття Кодексу адміністративного судочинства України «Адміністративне судочинство України: стан і виклики», голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович висловив свої думки з приводу доповідей учасників круглого столу та подякував співорганізаторам та учасникам заходу за плідну співпрацю. До слів взаємної подяки також доєдналися представники Німецького фонду з міжнародного правового співробітництва.