Судді КАС ВС взяли участь у роботі круглого столу «Особливості розгляду адміністративних справ щодо проходження публічної служби»

Голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович, секретар судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Олена Калашнікова, судді цієї палати Олена Губська, Людмила Єресько, Олег Шишов та Микола Яковенко взяли участь у роботі круглого столу на тему «Особливості розгляду адміністративних справ щодо проходження публічної служби». Захід, що відбувся 19 червня 2020 року на базі онлайн-платформи Zoom, організований Національною асоціацією адвокатів України спільно з Центром дослідження проблем адміністративної юстиції Київського регіонального центру НАПрН України.

Серед учасників заходу були також судді Шостого апеляційного адміністративного суду, Окружного адміністративного суду м. Києва, представники Національної академії правових наук України та Національної асоціації адвокатів України.

Голова КАС ВС Михайло Смокович привітав учасників круглого столу та подякував організаторам заходу за можливість обговорити  важливі питання, що стосуються проходження публічної служби.

Михайло Смокович розповів про роль адміністративних судів для захисту соціальних прав, зокрема права на державну службу, проходження державної служби та питання щодо звільнення з державної служби. Голова КАС ВС зауважив, що під час розгляду таких спорів досить часто виникають питання стосовно наявності статусу державного службовця, з якого часу починається і завершується державна служба.

Суддя нагадав і про практику адміністративних судів щодо розгляду спорів колишніх працівників міліції, які не були переведені в органи Національної поліції України, наголосив на важливості практики адмінсудів щодо розгляду спорів про поновлення на роботі осіб, які були звільнені відповідно до Закону України «Про очищення влади». Він також приділив увагу рішенням Європейського суду з прав людини та їх значенню при вирішенні спорів щодо поновлення особи на посаді після звільнення за Законом України «Про очищення влади». «Ці рішення значно полегшують розгляд таких спорів, полегшують праворозуміння, допомагають тлумачити ті положення Закону України «Про очищення влади», які, на нашу думку, є колізійними», – сказав Михайло Смокович.

Секретар судової палати Олена Калашнікова зауважила, що проходження особою публічної служби є реалізацією не лише передбаченого ст. 38 Конституції України права брати участь в управлінні державними (публічними) справами, але й закріпленого ст. 43 Основного Закону основоположного права на працю та захист від незаконного звільнення. Під час проходження публічної служби між службовцем та органом (установою), де він працює, виникають трудові правовідносини, тому спори в таких правовідносинах пов’язані не лише з вирішенням питань щодо законності рішень, дій чи бездіяльності відповідних органів чи посадових осіб, але й із поновленням порушеного права на працю та пов’язаних із ним прав.

Доповідачка звернула увагу, що оскільки така категорія спорів межує з трудовими спорами, які розглядаються в порядку цивільного судочинства, то виникають питання як щодо розмежування судової юрисдикції, так і про застосування чи незастосування норм трудового законодавства при вирішенні спорів щодо публічної служби. Що стосується визначення юрисдикції адміністративних судів, то така практика є сталою, зазначила суддя. «Адміністративна юрисдикція поширюється не на будь-які трудові спори, а лише на ті, які пов’язані з прийняттям особи на публічну службу, її проходженням та звільненням із публічної служби», – сказала Олена Калашнікова.

 Суддя КАС ВС Олена Губська розповіла про розгляд публічно-правових спорів щодо застосування до особи дисциплінарних стягнень. Зокрема, вона сказала, що відповідно до ч. 1 ст. 67 Закону України «Про державну службу» дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеня вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов’язків. Суддя зауважила, що саме ці обставини дисциплінарні комісії дуже часто не враховують, про них не зазначають у висновку  службового розслідування, нерідко вони взагалі лишаються поза увагою.

Олена Губська також висвітлила правові позиції Верховного Суду у справах щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності, зокрема, приватного виконавця, арбітражного керуючого, приватного нотаріуса, адвоката та поліцейського.

Суддя КАС ВС Олег Шишов розкрив питання щодо особливостей врахування адміністративними судами практики Європейського суду з прав людини під час вирішення спорів у сфері публічної служби.

Так, доповідач зазначив, що з моменту прийняття Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод відносини між особою та державою набули значного розвитку в багатьох сферах, при цьому державне регулювання дедалі більше поширюється у сфері приватно-правових відносин. Це спонукало ЄСПЛ зробити висновок, що провадження, які за національним правом класифікуються як частина «публічного права», можуть підпадати під сферу застосування «цивільної» частини ст. 6 Конвенції, якщо підсумок розгляду цієї справи має вирішальне значення для приватних прав і обов’язків. Серед таких рішень суддя відзначив рішення у справі «Пеллегрін проти Франції» та «Вільхо Ескелинен та інші проти Фінляндії». На думку судді, ці рішення заслуговують на особливу увагу, оскільки в них описані всі ті труднощі, з якими зіткнувся ЄСПЛ на шляху до вирізнення зазначених критеріїв. Не оминув доповідач і рішення ЄСПЛ «Шестопалова проти України», в якому порушено ст. 6 Конвенції щодо відсутності доступу до правосуддя через невизначеність юрисдикції.

Суддя також розповів про судовий контроль за дискреційними адміністративними актами. Він сказав, що ЄСПЛ виробив позицію, згідно з якою, за загальним правилом, національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені в них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об’єктивність є ключовим питанням правового спору.

Суддя КАС ВС Людмила Єресько висвітлила питання щодо поновлення особи на посаді після звільнення за Законом України «Про очищення влади». Зокрема, зауважила, що рішення ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» має виняткове значення при вирішенні спорів щодо поновлення особи на посаді після звільнення за Законом України «Про очищення влади», оскільки згідно зі ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»  суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права. Суддя сказала, що в цьому рішенні ЄСПЛ визначив головні критерії, за якими суди мають оцінювати оскаржувані рішення щодо звільнення осіб, до яких були застосовані заходи, передбачені в зазначеному Законі.

У рішенні «Полях та інші проти України», додала  доповідачка, ЄСПЛ на основі аналізу своєї практики погодився з тим, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави. У зв’язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму. Іншими аспектами, які потрібно враховувати під час оцінювання відповідності законодавчого механізму, що передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуального оцінювання поведінки особи, є суворість застосованого заходу та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином.

У виступі судді йшлося і про рішення ВС, який розглянув справу стосовно звільненням позивача з публічної служби за процедурою очищення влади (люстрації) із застосуванням заборони протягом 10 років обіймати посади, щодо яких здійснюється люстрація. У цій справі ВС, зокрема, зазначив, що без аналізу індивідуальної поведінки неможливо встановити особистої вини осіб, до яких застосовано означені заборони, для того, щоб переконатися в застосуванні до них індивідуальної відповідальності, а не колективної, як це задекларовано у принципах Закону України «Про очищення влади», що мали б спрямовувати процес очищення влади (люстрації).  

Про стягнення грошового забезпечення на користь особи під час проходження, закінчення та звільнення з публічної служби розповів суддя КАС ВС Микола Яковенко.

Доповідач зазначив, що питання щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження та звільнення з публічної служби регулюються різними спеціальними законами залежно від природи і виду публічної служби. Проте досить часто ці нормативні акти доволі неоднорідні в питаннях регулювання підстав і порядку звільнення зі служби, поновлення на посаді, службі, у разі незаконного звільнення, нарахування та виплати середнього заробітку за час вимушеного прогулу, а в деяких випадках містять істотні прогалини в регулюванні.

Так, суддя звернув увагу на основні питання, які нерідко трапляються в практиці, серед них – особливість визначення розміру стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу при вирішенні спорів поновлення на роботі працівників правоохоронних органів (поліції) та працівників державної служби.

Крім того, він розповів про проблемні питання, що виникають у судів першої та апеляційної інстанції під час розгляду справи при обчисленні сум середнього заробітку за час вимушеного прогулу особи, яка після незаконного звільнення та до поновлення на роботі отримувала певний вид доходу.