Практичні і теоретичні аспекти адмінсудочинства в Україні і Німеччині порівнювали судді цих країн

Учасники українсько-німецької фахової зустрічі з обговорення актуальних питань здійснення адміністративного судочинства обговорили низку питань щодо проблем застосування оновленого Кодексу адміністративного судочинства України в частині впровадження рішень Конституційного Суду України, процесуальних фільтрів при допуску справ для розгляду в касаційному провадженні, забезпечення єдності судової практики в адміністративному судочинстві тощо.

Захід, організований Верховним Судом спільно з Німецьким фондом міжнародного правового співробітництва (IRZ) і Федеральним адміністративним судом, проходив 30 вересня – 1 жовтня 2019 року у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду.

Голова КАС ВС Михайло Смокович у доповіді окреслив низку проблем, які виникають у результаті визнання Конституційним Судом України неконституційності певного закону або його окремих норм. У 2017 році Верховна Рада України істотно змінила Закон України «Про Конституційний Суд України», яким посилила статус цього Суду, запровадила такі інститути, як конституційна скарга, конституційне подання та конституційне звернення.

Також у грудні 2017 року набрав чинності Кодекс адміністративного судочинства України в новій редакції, адміністративні суди отримали право відхиляти законодавчі норми, якщо вони, на переконання суддів, є неконституційними, застосовувати положення Конституції України як норми прямої дії, а потім звертатися до Конституційного Суду України для ревізії законодавчих норм.

Крім цього, передбачено, що на підставі рішень КСУ, якими закон визнано неконституційним, суди здійснюють перегляд раніше прийнятих на основі такого закону судових рішень за виключними обставинами.

Але законодавець не дав відповіді на запитання щодо правових наслідків втрати чинності законів або окремих норм, якщо вони визнані неконституційними.

У суддів виникає запитання щодо ретроактивності дії рішення Конституційного Суду України. Колізія виникає у зв’язку з тим, що в Україні закони не мають зворотної дії. У такому разі сумнівним є механізм відновлення права людини за наслідками ухваленого для неї рішення КСУ.

Також не вирішене питання щодо процесуальних наслідків рішень КСУ за конституційними скаргами, конституційними поданнями та зверненнями.

Михайло Смокович описав процедуру доступу до Конституційного Суду України. Якщо суддя вважає, що законодавча норма неконституційна, він звертається до Пленуму Верховного Суду, який вирішує питання щодо підготовки подання до Конституційного Суду. Але поки що Пленум жодного разу не скористався таким правом.

Президент Федерального адміністративного суду Клаус Реннерт зазначив, що згідно з німецьким законодавством судді всіх інстанцій мають повноваження оцінювати закон на відповідність Конституції. Якщо суддя впевнений у неконституційності норми, він зупиняє провадження в справі і передає закон на перевірку до Конституційного суду. 

Якщо цей суд визнає нормативний акт неконституційним, він вважається нікчемним. Але зворотної сили рішення Конституційного суду не мають, а діють лише на перспективу.

Щодо інституту касаційної скарги Клаус Реннерт пояснив, що результатом рішення Конституційного суду за її розглядом користується той позивач, який сам подав скаргу. Суди враховують це рішення Конституційного суду в усіх справах, у  яких не завершено провадження. У тих справах, де провадження завершено, рішення залишається без змін.

На зауваження українських колег стосовно того, що таким чином не відновлюються права всіх осіб, до вирішення справ яких застосовано неконституційний закон, Президент Конституційної судової палати та Вищого адміністративного суду землі Рейнланд-Пфальц Ларс Брокер відповів, що в Німеччині є приказка, що право працює на тих, хто не дрімає.

Він також навів приклад щодо питань соціальних виплат, зміна яких дуже болісно сприймається малозахищеними верствами населення, але вирішувати, призначати таку допомогу чи скорочувати – справа законодавця. Суди не беруть на себе політичної відповідальності, це лягає на плечі політиків.

Суддя Федерального адміністративного суду Мартін Штайнкюлер зауважив, що в Німеччині більшість законів уже витлумачені. Тому, коли суддя вважає закон неконституційним, має дати широке обґрунтування і мотивацію свого переконання. Інакше Конституційний суд відхилить його звернення.

Під час сесії, присвяченій застосуванню процесуальних фільтрів для допуску справ до розгляду в касаційному провадженні, Президент Федерального адміністративного суду Клаус Реннерт розповів, що в Німеччині є два підходи, коли справа допускається до судів вищих інстанцій: відхилення від практики судами нижчих інстанцій, розгляд справи, завдяки якій можна удосконалити судову практику. Але позивач має сформулювати правове питання у справі (питання права).

Суддя КАС ВС В’ячеслав Хохуляк розповів про певну проблему застосування фільтрів у справах, які були передані з ліквідованого Вищого адміністративного суду України до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду. Ці справи судді прийняли до розгляду, і питання щодо фільтрів не ставилось під час прийняття справ до провадження, а це, у свою чергу, спричинило значне навантаження на суддів. Так, кожен суддя судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів в середньому отримав понад 2 тис. справ із залишків. Прискорити розгляд цих спорів дає змогу дотримання єдності судової практики. На сьогодні правова позиція, сформована ВС, є орієнтиром при вирішенні аналогічних спорів.

Секретар судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов’язкових платежів КАС ВС Раїса Ханова, модеруючи панельну дискусію щодо допуску апеляції, а також ревізії/касації з огляду на «принципове значення справи» з погляду суду апеляційної інстанції, пояснила, що за конституційними засадами, які передбачені ст. 129 Конституції України, забезпечення права на апеляційний перегляд справи є одним з основних засад судочинства, тоді як касаційне оскарження судового рішення не є обов’язковим, а допускається лише у визначених законом випадках.

Крім того, Раїса Ханова сказала, що КАС України має багато спільних рис з адміністративним кодексом Німеччини, а саме за процедурою, підставами апеляційного перегляду, процесуальними документами, правом оскарження і правилами постановлення остаточного рішення. Водночас є деякі відмінності, які варто взяти до уваги, передусім це ревізія, якої на сьогодні немає в апеляції.

Суддя судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян КАС ВС Олена Губська розповіла, що учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов’язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених КАС України.

Суд апеляційної інстанції розглядає всі рішення суду першої інстанції, а також  ухвали, на які можуть бути подані апеляційні скарги окремо від рішення суду. Це стосується процесуальних питань, наприклад, щодо забезпечення доказів, повернення заяви позивачеві (заявникові), відмови у відкритті провадження у справі, відмови у поновленні пропущеного строку для пред’явлення виконавчого документа до виконання, стосовно виконання судового рішення тощо.

Олена Губська зазначила, що суд апеляційної інстанції розглядає питання не тільки з погляду права, а й факту, оскільки має ті ж права, що й суд першої інстанції. Може з’ясувати, чи  повні й змістовні обставини справи, чи правильно досліджені докази та обставини справи, які встановлені судом першої інстанції і відповідають висновкам цього ж суду.

Мартін Штайнкюлер розповів, що в Німеччині апеляція допускається тільки у випадках, якщо: існують значні сумніви стосовно правильності рішення; справа містить особливі труднощі фактичного або правового характеру; справа має принципове значення; рішення відхиляється від відповідного рішення вищого адміністративного суду землі, Федерального адміністративного суду, Спільного сенату верховних судів Федерації або Федерального конституційного суду та спирається на це відхилення або якщо наявний і буде доведений недолік провадження, який підлягає оцінці апеляційним судом, на якому може ґрунтуватися рішення.

Секретар судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Андрій Рибачук розповів, що найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд. Основне його завдання – забезпечення сталості та єдності судової практики у порядку та спосіб, визначені законом. 

У КАС України передбачені чіткі норми, завдяки яким Верховний Суд формує єдину судову практику, – ухвалення рішення палатою, об’єднаною палатою або Великою Палатою ВС.

Під час обговорення теми щодо практичних аспектів дотримання принципу офіційності в адміністративному судочинстві учасники погодилися, що застосуванню цього принципу в адмінпроцесі як у Німеччині, так і в Україні надається значна увага. Як розповіла Президент Адміністративного суду у м. Майнц Беттіна Фраймунд-Голлер, суть цього принципу полягає у повному і всебічному з’ясуванні судом усіх обставин справи для її об’єктивного вирішення. Суд може зобов’язати  учасників процесу, зокрема і позивачів, до активної співучасті у з’ясуванні обставин, отриманні експертних висновків, наданні доказів. Якщо учасник процесу ухиляється від виконання розпорядження суду, суд може, на своє переконання, відхилити залучення цих доказів, які затримують з’ясування обставин, поінформувавши про це сторони у справі.

Суддя КАС ВС Володимир Кравчук у доповіді зазначив, що метою принципу офіційності є встановлення обставин справи максимально точно й повно, щоб ухвалити справедливе і об’єктивне рішення для захисту публічних інтересів. Значення кожного окремого рішення адміністративного суду не обмежується виключно сторонами, воно поширюється на необмежене коло подібних відносин.

Володимир Кравчук звернув увагу на різницю між українським і німецьким підходами до витребовування доказів. В Україні суд не може витребовувати докази у позивача, крім випадків, які стосуються обставин, за яких відбулися порушення. Тоді як у суб’єкта владних повноважень суд за власною ініціативою або за клопотанням позивача може вимагати надання доказів.

Суддя зазначив, що той потенціал, який відкриває принцип офіційності часом недооцінюється. Активне застосування цього принципу дає змогу адміністративним судам підкреслювати свою особливість у системі судів та вагоме значення для захисту публічних інтересів.

На завершення зустрічі судді з Німеччини відвідали судове засідання у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду. Вони зазначили, що адміністративний процес в Україні та Німеччині має багато спільного, зокрема, це стосується активної позиції судді.