Надання земельних ділянок: підсумки круглого столу

17 травня 2019 року у Касаційному адміністративному суді у складі Верховного Суду відбувся круглий стіл на тему «Надання земельних ділянок».

Доповідачами та учасниками дискусії на заході були судді Великої Палати Верховного Суду, Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, члени Науково-консультативної ради при Верховному Суді, працівники апарату цього Суду, представники Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Всеукраїнської громадської організації «Асоціація правників України», Громадської організації «Українська правозахисна група» та інших громадських організацій, уповноважені від органів місцевого самоврядування та інші репрезентатори правничої спільноти.

Цим заходом Верховний Суд продовжив традицію спілкування з професійною спільнотою для вироблення консенсусу зі складних правових проблем.

Модерував захід суддя-спікер Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав КАС ВС Володимир Кравчук.

Голова КАС ВС Михайло Смокович у вітальному слові вказав на важливість заходу, підкреслюючи болючість теми круглого столу для громадян, держави та суспільства в цілому й зазначаючи про доцільність продовження практики проведення цільових предметних обговорень з метою вирішення проблемних питань, зокрема щодо земельних спорів.

Приєднався до привітань та роботи круглого столу секретар Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав КАС ВС Микола Гімон, який під час вітального слова, констатувавши оновлення характеру сучасних земельних відносин, що зумовлює зміни у природі земельних спорів та нові підходи в судовій практиці для їх розв’язання, висловив побажання на конструктивну роботу учасників заходу.

Член НКР при Верховному Суді, доцент кафедри адміністративного і фінансового права юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка Олег Ільницький розпочав наукову дискусію й зосередив увагу присутніх на тому, що «джерело проблемних запитань та, водночас, відповіді на них слід шукати у чіткому усвідомленні та формулюванні природи відносин при здійсненні управління земельними ресурсами державної та комунальної власності органами державної влади і органами місцевого самоврядування». Доповідач означив головне запитання, відповідь на яке, на його думку, становить ключ до ефективного способу вирішення проблемних питань, а саме: «Надання земельних ділянок із земель державної та комунальної власності є реалізацією правомочностей власника на здійснення розпорядження об’єктами речового («цивільного») права чи процедурою забезпечення прав осіб через реалізацію компетенції суб’єктами владних повноважень?» Основу вирішення цієї задачі має становити визнана нині європейською доктриною концепція публічного майна: земельні ділянки державної та комунальної форм власності виступають не лише об’єктами речового правовідношення, але й інструментом, через який держава здійснює свій вплив на цю сферу суспільних відносин (речовим інструментом). Вчений відстоював позицію, що управління державною чи комунальною власністю (землями) має ґрунтуватись на спеціально-дозвільному принципі.

Член НКР при Верховному Суді, професор кафедри державно-правових дисциплін юридичного факультету Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна Дмитро Лук’янець переконаний, що ефективність судових рішень з публічних земельних спорів залежить, передовсім, від чіткості нормативної визначеності й ефективності самих адміністративних процедур усього процесу передачі земельних ділянок громадянам у власність. На думку вченого, особливість адміністративних проваджень у сфері регулювання земельних відносин полягає у тому, що їх нормативні моделі не враховують відмінності у способах прийняття рішень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Він констатував: «В органах місцевого самоврядування процедури можуть відрізнятися залежно від рівня місцевого самоврядування (місто, селище, село), структури виконавчих органів, а також можуть мати відмінності й у підзаконному правовому регулюванні». Ці процедури відрізняються високим рівнем корупціогенності в силу можливості посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад впливати на хід провадження. Окремо звернув увагу вчений на важливість й «повноцінність» першої стадії – «звернення до органу місцевого самоврядування», яка, по-перше, має достатньо широке коло уповноважених посадових осіб для здійснення перевірки поданого громадянином клопотання, по-друге, формує фактично очікувану модель прийняття рішення органом місцевого самоврядування.

«Завдячуючи щедрості держави протягом 25 років забезпечувалося конституційне право громадян на отримання земельної ділянки безоплатно», – відмітив член НКР при Верховному Суді, завідувач сектору проблем аграрного і земельного права Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України Павло Кулинич. «При цьому процес виділення земельних ділянок з кожним роком стає складнішим через стрімке зменшення відповідних земельних фондів держави й територіальних громад». Промовець у своєму виступі обґрунтував такі правові висновки: надання одночасно декільком особам дозволу на одну й ту саму ділянку або ділянки, межі яких перетинаються, не є порушенням норм чинного законодавства, оскільки ст. 118 Земельного кодексу України не передбачає таких підстав для відмови; територіальна громада як суб’єкт права комунальної власності на землю через представницькі владні органи, на відміну від органів виконавчої влади, може встановити порядок реалізації свого права власності на землю шляхом надання переважного права на набуття земельних ділянок на своїй території громадянам – членам громади та зареєстрованим на її території юридичним особам; орган місцевого самоврядування не має права встановлювати (обмежувати) строк чинності дозволу за чинним законодавством; неможливість забезпечення виконання судового рішення, яким зобов’язано колективний орган (орган місцевого самоврядування) прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою та надання земельної ділянки у власність. Як альтернативу вченим було запропоновано застосовувати судом встановлення заборони на відчуження (розпорядження) земельною ділянкою на період до виконання судового рішення як спосіб забезпечення позову.

«Частина законів про надання першочергового (переважного) права на надання земельної ділянки у власність за своєю природою є декларативними (наприклад, Закон України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей»), частина – чітко вказують призначення земельних ділянок, на які певні категорії осіб мають пріоритетне право (наприклад, Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»)», – зазначив у виступі заступник голови комітету з аграрного права Всеукраїнської громадської організації «Асоціація правників України», радник AVELLUM Максим Максименко.

Заступник Голови Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру Олександр Краснолуцький у своїй промові застеріг про потенційну можливість настання у найближчий час загрози неможливості реалізації громадянами свого права на безоплатне отримання землі з причини закінчення нерозподілених ділянок землі. Водночас фахівець нагадав про особливість запровадження земельної реформи, ключовим завданням якої було забезпечення ефективного управління земельними ресурсами. Тому на відповідальності саме органів місцевого самоврядування або органів виконавчої влади лежить здійснення вибору між передачею землі у власність безоплатно (з невисоким відсотком грошових надходжень до відповідних бюджетів за рахунок сплати податку, а для деяких категорій осіб – звільнення від їх сплати) або надання землі в оренду (з високим, порівняно з податковим, розміром надходжень до бюджетів) як ефективними способами розпорядження землями відповідного фонду. З досвіду фахівець зауважив, що інститут резервування земель та встановлення строковості дозволу є недоцільним, оскільки перший, як засвідчує практика, характеризується великим розривом у часі між зверненням особи до органу на отримання дозволу та його безпосереднім затвердженням (часом сягає понад 17 років), і позбавляє відповідний бюджет грошових надходжень (податку, ренти); другий – що існував до 2008 року – засвідчив високий рівень корупціогенності, зокрема при розробці проектної документації. Наявний у ст. 118 ЗК України принцип «мовчазної згоди» не є панацеєю у вирішенні питання безоплатного отримання земельної ділянки у власність, адже в одних випадках при розроблених органами місцевого самоврядування власних Порядках, не дивлячись на статтю 50 Закону України «Про землеустрій» (передбачає обов’язковість наявності дозволу на розроблення проекту земельної ділянки), проектна документація окремих «наближених» громадян затверджується; в інших випадках – призводить до розроблення проектної документації на земельну ділянку, відчуження якої знаходиться під забороною. Олександр Краснолуцький відзначив, що незважаючи на наявність в певних законах категорій осіб, які мають пріоритетне (на пільгових умовах) право на отримання земельної ділянки у власність, механізму реалізації цього першочергового права в чинному законодавстві не визначено. Він зауважив, що однією з причин, що призводять до публічно-правових земельних спорів є також невідповідність відомостей в Державному земельному кадастрі реальній дійсності. Причинами такого стану слугують припинення існування колективної форми власності на земельні ділянки лише з січня 2019 року, відомості про які не могли бути технічно внесені до кадастру, а також продовження процесу ручного перенесення відомостей з архівних матеріалів до електронного кадастру, ускладнена власною системою координат кожного органу місцевого самоврядування.

Член НКР при Верховному Суді, професор кафедри фінансового права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка Данило Гетманцев наголосив, що не можуть бути надані переваги щодо першочерговості надання дозволу окремим мешканцям відповідної територіальної громади, оскільки в цьому процесі такі громадяни виступають не як представники цієї громади, а як громадяни України (конституційне право гарантується кожному на загальних засадах). Доповідач також розгорнув дискусію щодо можливості захисту законного інтересу у зазначеному виді адміністративних процедур, однак не з боку надання переваг тим особам, які звернулися з відповідним клопотанням до владного органу, а з іншого – як члена територіальної громади, який прагне реалізувати своє право на ефективне розпорядження майном (комунальною власністю). Так, Данило Гетманцев зазначив, що способом захисту законного інтересу у цьому виді правовідносин може виступати саме позов особи до органу місцевого самоврядування про визнання рішення про виділення земельної ділянки у власність іншій особі протиправним та таким, що не відповідає критеріям ефективного розпорядження землею.

Павло Кулинич, вступаючи в обговорення питання захисту законного інтересу в земельних правовідносинах, акцентував увагу на неможливості застосування концепції «законних очікувань» в адміністративній процедурі надання земельної ділянки у власність безоплатно, зокрема, на стадії подання клопотання до владного суб’єкта, оскільки отримання дозволу залежить від низки дій самого суб’єкта та добросовісності його намірів.

Суддя ВП ВС Лариса Рогач, долучившись до дискусії, зауважила, що захист законного інтересу може здійснюватися за двома схожими, але водночас різними за своєю природою адміністративними процедурами, які необхідно розмежовувати, а саме: процедура реалізація права на безоплатне набуття земельної ділянки, яка ще не є індивідуалізованою як об’єкт права власності, та відповідно процедура «оформлення права на земельну ділянку», на якій знаходиться майно, яке необхідно легітимізувати. Таким чином, дискреційність повноважень владного суб’єкта буде залежати від підстав реєстрації земельної ділянки, яка може здійснюватися в рамках процедури отримання ділянки в силу волевиявлення органу або в силу правочину чи іншого юридичного факту незалежно від волі самого органу, коли мова йде лише про його обов’язок вчинити певні дії щодо власника майна та дотримання його законних очікувань, а не про межі дискреційних повноважень. Лариса Рогач зазначила, що основні критерії щодо розмежування юрисдикції (адміністративної, цивільної, господарської) земельних справ судовою практикою вже напрацьовані. Зокрема, спори щодо легітимізації (індивідуалізації) земельної ділянки під час її первинної реєстрації, незалежно від того, хто є позивачем – особа, яка претендує на відповідну ділянку чи представляє інтереси територіальної громади,  є публічно-правовими за своєю природою. Спори ж щодо оскарження особою, яка вже має право на земельну ділянку, розпорядчого документа суб’єкта владних повноважень щодо надання дозволу на користування третій особі (що претендує на землю) та яка (позивач) не перебуває у публічно-правових відносинах з таким органом місцевого самоврядування, захищаючи своє право на землю, а також спори, в яких відбувається процес оформлення права власності на земельну ділянку, на якій знаходиться належним чином зареєстроване майно, з урахуванням принципу єдності майна і землі мають приватноправовий характер. Далі вона навела приклади справ, які розглянуті Великою Палатою Верховного Суду в цьому контексті.

Щодо ефективного способу виконання рішення, Лариса Рогач звернула увагу присутніх на те, що ВП ВС, з огляду на принцип розподілу гілок влади, стоїть на позиціях, згідно з якими не можна посилювати існуючий у владного органу в силу закону обов’язок вчиняти певні дії додатково судовим рішенням, оскільки виникає проблема невиконуваності судових рішень. Тим більше це рішення буде виконуватися лише самим боржником, а тому максимум що може зробити виконавець – це зобов’язати прийняти рішення. Як вихід з цієї ситуації було запропоновано внести відповідні зміни до законодавства (оскільки на сьогодні в повноваження владних суб’єктів закладена легітимність їх здійснення) або надати можливість суду виконувати повноваження органу, що на сьогодні не є можливим.

Суддя КЦС ВС Погрібний Сергій у виступі навів один з небагатьох прикладів з судової практики ефективного способу захисту прав у процесі отримання земельної ділянки, коли орган владних повноважень протиправно зволікав у реалізації прав громадянина – визнання права власності, що застосовувався Верховним Судом України, але лише у спорах щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства. Він звернув увагу, що незважаючи на нормативні заборони щодо одночасного надання дозволу декільком особам на одну й ту ж саму ділянку, рішення органів виконавчої влади чи місцевого самоврядування необхідно оцінювати, по-перше, виходячи з захисту не тільки права, але й легітимного інтересу (правомірних очікувань), а по-друге, враховуючи вимоги ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, судді мають їх оцінювати не лише з огляду  на букву закону, але і на дух закону (права). «Новий Верховний Суд не обмежений буквою закону, ми застосовуємо не закон, ми застосовуємо право», – наголосив доповідач. Адже така поведінка владних суб’єктів не відповідає критеріям добросовісності, справедливості та розумності. Тому на сьогодні існують всі можливості щодо розробки такого підходу, який надав би можливість рішення владного суб’єкта спочатку оцінити на відповідність «законним очікуванням», а потім – критеріям, наявним у КАС України.

Відмітив вчений і проблему дещо штучного розділення земельних спорів між судами різних юрисдикцій (йдеться про спори між тими самими особами на різних етапах отримання земельної ділянки у власність), при цьому погодився, що судовою практикою вироблений відповідний критерій їх розмежування. Разом з тим, на думку Сергія Погрібного, звернення до того чи іншого суду за галузевою юрисдикцією буде впливати на строки звернення (строки давності, які є порівняно більшими); крім того, п. 10 ст. 16 Цивільного кодексу України, передбачає такий спосіб захисту, як визнання незаконними рішень, дій чи бездіяльності органу державної влади або органу місцевого самоврядування.

Секретар Судової палати з розгляду соціальних спорів КАС ВС Микола Гімон звернув увагу на те, що КАС ВС у своїх рішеннях у випадку прийняття рішення про надання «другого, третього…» дозволу на певну земельну ділянку закріпив обов’язок обґрунтувати можливість (необхідність, доцільність) його надання. В іншому випадку неврахування легітимного інтересу особи, якій надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою, може бути розцінено як порушення прав цієї особи. Водночас він відстоював позицію, що саме введення інституту «резервування земель» з одночасним встановленням строковості дозволу та детальним законодавчо визначеним порядком отримання земельної ділянки запобігатиме виникненню зловживань у цій сфері.

Член Громадської організації «Українська правозахисна група» Сергій Осіпчук зауважив, що причина всіх проблем, які на сьогодні існують у сфері земельних відносин та з якими стикається їхня організація на практиці при наданні правничої допомоги, – це законодавчо закріплена можливість надання дозволу на одну й ту саме ділянку або ділянки, межі яких перетинаються, одночасно декільком особам, а також халатність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування при виконанні власних повноважень.

Визнання права власності не може бути встановленим способом виконання судового рішення, а може бути лише новим способом захисту права власності на вже сформовану (індивідуалізовану) земельну ділянку як об’єкта права власності, наголосила Лариса Козловська, начальник відділу опрацювання правових позицій касаційних судів та Великої Палати департаменту аналітичної та правової роботи Верховного Суду. Разом з тим прийняте судове рішення має бути підсилено реальністю механізму його виконання з метою профілактики дискредитації суду, зауважила вона. Окрім того, звернула увагу на посилення невиконуваності судового рішення щодо задоволення позовних вимог, при виконанні якого мають бути задіяні різні владні суб’єкти (наприклад, щодо реєстрації земельної ділянки – Держгеокадастр, а права власності на неї – орган реєстрації речових прав).

Учасники дискусії також намагалися відповісти на питання: чи може адміністративний суд, керуючись положеннями ст. 5 КАС України про невичерпність способів захисту прав, свобод, інтересів, застосувати інший ефективний спосіб захисту, який, зокрема, передбачений ст. 16 ЦК України, позитивна відповідь на яке надала б можливість зняти проблему ефективності захисту права громадян у земельних спорах. Сергій Погрібний наголосив, що незважаючи на розвиток системи законодавства у руслі дихотомії права: публічного та приватного, але враховуючи галузевий принцип поділу на галузі законодавства, цивільно-правові способи захисту у публічно-правових відносинах застосовуються лише субсидіарно у випадках прямо передбачених у законодавстві. Він також зауважив, що при пошуку способу захисту застосовуються два критерії: перший полягає в ідентифікації відносин (встановленні їх правової природи), що виникли між сторонами, та, відповідно, визначенні способів захисту, що їм характерні; другий – у пошуку серед них саме ефективного (на відміну від належного) способу захисту.

Заступник директора Департаменту – начальник відділу юридичного забезпечення Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради Віктор Панченко зосередив свою доповідь на проблемних питаннях у сфері земельних відносин, з якими безпосередньо стикнувся орган місцевого самоврядування.

Дискусія, що розгорнулася під час обговорення, була дуже насиченою та продуктивною, але частина питань все ж таки залишилася відкритою та чекає пропозицій від правничої спільноти щодо їх вирішення або якнайшвидшого прийняття необхідних змін до чинного земельного законодавства.