Про оцінку публічно-правних відносин адміністративними судами та межі між приватною і публічною сферою розповіли судді ВС

Суддя Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді Володимир Бевзенко і суддя Верховного Суду у Касаційному цивільному суді Василь Крат взяли участь у Всеукраїнському круглому столі «Приватні та публічні правові відносини: доктринальні підходи до визначення та розмежування».

Виступаючи з доповіддю на тему «Оцінка публічно-правних відносин адміністративними судами: сьогодення і майбутнє», Володимир Бевзенко проаналізував конструкцію публічно-правових відносин, підкресливши її важливість для адміністративних судів в аспекті забезпечення захисту прав людини. Він наголосив, що відповідальність за якість цих відносин лежить на кожному суб'єкті, адже права людини реалізуються саме через діяльність адміністративних органів. Від дотримання ними процедурних норм залежить втілення конституційних принципів, зокрема щодо відповідальності держави перед людиною. Безумовно, суди є визначальними в ланцюгу відповідальності. Пріоритетну роль відіграє КАС ВС, проте вагомий внесок у розвиток процедури роблять також інші касаційні суди та ВП ВС. Не менш вагому роль відіграють освіта й наука, покликані давати відповіді на складні виклики правозастосовної практики та судочинства.

У своєму виступі суддя акцентував на конституційних засадах, що регулюють  публічно-правові відносини. Зокрема, він зазначив, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. У питанні розмежування публічних і приватних правовідносин ключовим є дотримання приписів ст. 8 Конституції України, згідно з якими закони та інші нормативно-правові акти повинні відповідати Основному Закону. Критерії визначення публічно-правових відносин і розмежування компетенції щодо їх оцінки закріплені у ст. 125 Конституції України. Доповідач вкотре нагадав, що розгляд справ, які виникають у сфері адміністративно-правних відносин, належить до юрисдикції адміністративних судів.

З 2022 року правова система суттєво збагатилася завдяки прийняттю Закону України «Про адміністративну процедуру». Системний аналіз статей 1 та 2 цього Закону свідчить, що він регулює широке коло динамічних публічно-правних відносин. Зрештою, положення Конституції України гарантують судовий контроль за будь-якими рішеннями, діями чи бездіяльністю суб’єктів владних повноважень у межах публічно-правових відносин. На переконання судді, саме ці конституційні норми чітко окреслюють межі, а також момент виникнення та припинення таких відносин.

Володимир Бевзенко зауважив, що прийняття Закону України «Про адміністративну процедуру» суттєво збагатило та урізноманітнило зміст публічно-правових відносин. Зокрема, ст. 27 Закону розширює коло учасників провадження, включаючи до нього осіб, які не є сторонами правовідносин, проте на чиї права, свободи чи законні інтереси негативно впливає (або може вплинути) адміністративний акт (заінтересована особа). Ця концепція, як зазначив спікер, активно застосовується та перевіряється в адміністративних судах. Як приклад суддя навів справу № 817/1050/18, у якій предметом спору стала документація на земельну ділянку. У цій справі адміністративний акт оскаржували сусіди, які не були його адресатами, проте зазнавали негативних наслідків від його прийняття.

Доповідач також зазначив, що стрімкий розвиток суспільних відносин потребує сучасної оцінки відповідно до чинного законодавства. Він наголосив, що законодавство, яке регулює зазначені правовідносини, є багатошаровим. Прийняття або розгляд лише однієї норми поза контекстом системи може призвести до хибних висновків. Тому, задля об’єктивного аналізу спірних правовідносин, суддя закликав комплексно оцінювати всі нормативні акти, що їх регулюють.

Крім того, Володимир Бевзенко висвітлив актуальну тенденцію судової практики у публічно-правних відносинах, представивши аудиторії правові позиції касаційних судів та ВП ВС.

Із презентацією Володимира Бевзенка можна ознайомитися за посиланням: https://court.gov.ua/storage/portal/supreme/2_5339341877386712964.pptx%20%D1%84%D1%96%D0%BD%D0%B0%D0%BB_.pdf .

Василь Крат виступив із доповіддю «Приватне та публічне: Quo vadis». Він зауважив, що дискусії стосовно співвідношення публічного і приватного права нагадують йому боротьбу за юрисдикцію.

Доповідач розповів про поділ римського права на приватне і публічне, навів вислів відомого юриста Ульпіана про те, що «публічне право відноситься до положення Римської держави, а приватне – до користі окремих осіб; публічне право стосується святинь, служіння жерців, положення магістратів».

Критерієм розмежування публічного і приватного права в Римі був інтерес, який захищався цим правом. Для публічного права – це інтереси Римської держави; для приватного – інтереси окремих осіб. Порівняльний аналіз 800 законів, що дійшли до нас, вказує на невелику питому вагу законів, що стосуються приватного права, – тільки 30.

Василь Крат зазначив, що сфера дії цивільного (або приватного) права в Римі була дуже широкою. Цивільно-правовими вважалися і деякі з відносин, що визнаються в інших правопорядках публічно-правовими. Наприклад, крадіжка розглядалася в римському праві як delictum privatum (приватне правопорушення), тоді як у всіх пізніших формаціях крадіжка визнається кримінальним злочином, тобто належить до публічного права.

Суддя зауважив, що виокремлюють два основні критерії для поділу між приватним і публічним правом:

– матеріальний (з огляду на зміст відносин, які регулюються, тобто що регулює право);

– формальний (виходячи із засобів правового регулювання, тобто як регулює право).

При цьому важливо не те, що стороною в правовідносинах є держава, а сам характер її вступу до правовідносин.

Доповідач зауважив, що основне завдання публічного (адміністративного) права – допомагати праву приватному, тобто обслуговувати його. Хоча публічне право тяжіє до: «запозичення» приватних конструкцій при регулюванні публічних відносин (наприклад, податкова застава чи порука); надання цивілістичним конструкціям специфічного «публічного» змісту; внормування відносин, які за своєю природою є приватними, але залишилися поза увагою цивільного законодавства. Наприклад, у певний час у національному законодавстві ф’ючерси і форварди регулювалися на рівні податкового законодавства, а на рівні цивільного їх просто не було.

 Аналізуючи Закон України «Про адміністративну процедуру», Василь Крат зауважив, що певні його норми стосуються конструкцій, які віднесені до регулювання положеннями ЦК України. Наприклад, ст. 77 Закону визначає підстави нікчемності адміністративного акта, а ст. 91 регулює процедуру повернення, відшкодування шкоди у зв’язку з відкликанням або визнанням недійсним чи протиправним адміністративного акта. Водночас підстави визнання незаконним правового акта органу державної влади чи органу місцевого самоврядування регламентує ст. 21 ЦК України. А ст. 16 Кодексу визначає способи захисту цивільних прав та інтересів. При цьому, зазначив доповідач, саме Кодекс, відповідно до ст. 4 ЦК України, є основним актом цивільного законодавства. Таким чином, на думку Василя Крата, з урахуванням змісту ст. 4 ЦК України, очевидною є суперечність статей 77, 91 Закону України «Про адміністративну процедуру» статтям 21, 393 ЦК України;

Також доповідач сказав, що визнання договору недійсним сконструйоване в ст. 16 ЦК України як універсальний спосіб захисту цивільних прав та інтересів. Визнання договору недійсним у сфері публічного права часто застосовується для оспорювання договору контролюючим органом, з метою донарахування податків чи зборів. Але, природно, недійсність договору не розрахована для такої мети. І в зарубіжних правопорядках ця мета досить часто досягається за допомогою інших інструментів, ніж недійсність договору (наприклад, перекваліфікація договору).

Водночас суддя звернув увагу, що й ЦК України містить згадки про податки. Наприклад, у ст. 360 Кодексу зазначено, що співвласники майна повинні брати участь, у тому числі, у сплаті податків, зборів (обов'язкових платежів). Василь Крат зауважив, що ця вказівка по суті не має цивілістичної природи, а охоплюється публічно-правовим елементом.

Також він звернув увагу на ст. 1277 ЦК України, відповідно до якої в разі відсутності спадкоємців орган місцевого самоврядування зобов’язаний подати до суду заяву про визнання спадщини відумерлою. Доповідач зауважив, що це винятково публічний обов’язок, урегулюваний на рівні цивільного законодавства.

Захід організував Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого.