Отримуйте інформацію лише з офіційних джерел
Єдиний Контакт-центр судової влади України 044 207-35-46
Встановлення адміністративними судами суперечності закону та іншого правового акта конституції в контексті віднесення таких спорів до юрисдикції конституційного суду, ідентифікація потенційних ризиків юридичних наслідків ухвалення необґрунтованих рішень адміністративним судом у разі визначення суперечності закону чи іншого правового акта конституції, зупинення розгляду справи до вирішення питання щодо конституційності закону чи іншого правового акта в органі конституційного контролю – ці та інші питання обговорили учасники Міжнародного семінару-практикуму «Визначення конституційності закону чи іншого правового акта: чия компетенція в розумінні статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України». Захід організував Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду у співпраці з Радою Європи, Німецьким фондом міжнародного правового співробітництва і проєктом ЄС «Право-Justice».
Модерувала міжнародний семінар-практикум суддя ВС у КАС Мирослава Білак. У межах першої сесії «Розмежування компетенції щодо встановлення конституційності закону чи іншого правового акта: види контролю та юридичні наслідки» вона наголосила на важливості обговорення питань, пов’язаних із розмежуванням компетенцій між адміністративними та конституційними судами, оскільки обидва ці органи відіграють ключову роль у забезпеченні верховенства права, хоча й мають різну природу повноважень. Спікерка акцентувала, що конституційний суд попри належність до судової влади має особливий статус і функції, які не дозволяють розглядати його як звичайний суд у класичному розумінні цього слова. У цьому контексті суддя поставила перед учасниками низку важливих запитань: чи перевіряє Конституційний Суд України лише абстрактні норми законів безвідносно до конкретних справ, чи має адміністративний суд, розглядаючи конкретний спір, враховувати спеціалізацію іншого суду, коли вирішує питання щодо конституційності правового акта.
Для поглиблення цієї теми модераторка запросила до слова голову Конституційного суду, голову Вищого адміністративного суду землі Рейнланд-Пфальц Федеративної Республіки Німеччина Ларса Брокера. Він наголосив на цінності багаторічної співпраці між судами Німеччини та України, зокрема в частині розвитку адміністративного судочинства. Доповідач акцентував, що адміністративні суди мають особливе конституційне завдання — гарантувати ефективний правовий захист особи від дій держави. На його думку, між адміністративним і конституційним судочинством існує тісний зв’язок і своєрідний альянс, покликаний забезпечити єдність правозастосування та стабільність правової системи.
Водночас важливо чітко визначати межі компетенцій кожного з цих судів. Конституційні суди, як правило, мають монополію на визнання законів неконституційними, тоді як адміністративні суди, розглядаючи конкретні справи, можуть ініціювати питання конституційності певної норми. На прикладі Німеччини Ларс Брокер пояснив, що згідно зі ст. 100 Основного Закону ФРН, якщо суд вважає закон неконституційним, він зобов’язаний зупинити провадження у справі та звернутися до Федерального Конституційного суду. Тільки цей орган має повноваження вирішити, чи є норма такою, що відповідає Основному Закону, а рішення Конституційного суду є обов’язковим для всіх інших судів і органів влади. Порівнюючи німецьку та українську моделі контролю конституційності, доповідач зазначив, що в Україні норми Кодексу адміністративного судочинства передбачають можливість звернення до Конституційного Суду України після завершення розгляду справи адміністративним судом. Це, на його думку, є ефективним механізмом, який зменшує навантаження на КСУ, але водночас покладає велику відповідальність на Верховний Суд як на орган, що виступає «фільтром» для відповідних подань.
Ларс Брокер також звернув увагу на відмінності між централізованою німецькою моделлю конституційного контролю та українською, яку він охарактеризував як більш гнучку та оперативну, оскільки рішення в конкретних справах ухвалюються швидше, а перевірка конституційності здійснюється вже після цього. Разом із тим доповідач зауважив, що і в Німеччині, і в Україні механізм суддівського подання є важливим інструментом забезпечення верховенства права, єдності судової практики та правової визначеності.
Підсумовуючи, Ларс Брокер зазначив, що українська модель співвідношення адміністративного та конституційного судочинства має логіку й потенціал розвитку. Вона дає змогу уникати надмірного навантаження на конституційний суд і водночас гарантує, що питання конституційності законів розглядаються системно та виважено. На його переконання, Верховний Суд в Україні відіграє ключову роль у забезпеченні ефективного діалогу між адміністративною і конституційною юстицією, а подальше вдосконалення процесуальних механізмів тільки посилить цей зв’язок.
Суддя, радник Державної ради Франції, доцент факультету права Паризького університету Нантер (Франція) Франсуа Лельєвр детально розповів про судову систему Франції та еволюцію механізмів конституційного контролю, зокрема про зміни, які відбулися після 2010 року. До цього часу Конституційна рада Франції здійснювала лише попередній контроль, тобто перевіряла конституційність законів до набрання ними чинності. Звернення могли ініціювати президент, прем’єр-міністр, голови палат парламенту або певна кількість депутатів чи сенаторів, і цей механізм здебільшого використовувався парламентською опозицією. Через часові межі та політичну залежність процедура не завжди забезпечувала реальний захист конституційних прав, а закони, навіть ті, що суперечили Конституції, залишалися чинними.
Реформа 2010 року запровадила пріоритетне попереднє питання конституційності, яке дало змогу громадянам опосередковано порушувати питання про відповідність чинного закону Конституції в межах судового провадження. Відтепер ініціатива може надходити з будь-якої судової інстанції — адміністративної, цивільної чи кримінальної. Суд першої або апеляційної інстанції перевіряє, чи є підстави для такого звернення, і за наявності серйозних аргументів передає матеріали до одного з верховних судів — Державної ради або Касаційного суду.
Система функціонує за принципом двоступеневого фільтра та суворих процесуальних строків. Розгляд у судах нижчих інстанцій триває кілька днів, у верховних судах — до трьох місяців, після чого питання передається до Конституційної ради, яка також має три місяці для ухвалення остаточного рішення. Таким чином, повний цикл перевірки конституційності не перевищує шести місяців.
Франсуа Лельєвр акцентував, що дієвість цієї системи забезпечується дотриманням судами встановлених строків та їхньою узгодженою співпрацею з Конституційною радою. Конституційна рада має монопольні повноваження щодо оцінки конституційності законів, а громадяни можуть звертатися до неї лише через судові провадження. Така модель, за словами доповідача, гарантує баланс між ефективністю, оперативністю і стабільністю судової системи, сприяючи послідовному утвердженню принципу верховенства Конституції у французькому правопорядку.
Суддя Конституційного Суду України Олександр Водянніков виступив з доповіддю про роль презумпції конституційності правових актів у цьому процесі.
Доповідач зазначив, що континентальна модель конституційного контролю, запроваджена в Україні за зразком німецької системи, передбачає існування єдиного органу конституційної юрисдикції. Водночас така модель уже містить внутрішні обмеження, адже визначення виключної компетенції Конституційного Суду України автоматично залишає поза його межами певні сфери, у яких роль відіграють суди загальної юрисдикції.
Суддя звернув увагу на те, що Конституція України встановлює принцип прямої дії її норм, покладаючи на суди обов’язок застосовувати їх безпосередньо. Саме тому не можна говорити про абсолютну монополію Конституційного Суду України у визначенні конституційності актів — інші суди також реалізують елементи конституційного контролю через тлумачення норм відповідно до Конституції.
Він наголосив, що презумпція конституційності правових актів — це один із ключових елементів конституційного устрою України. Її сутність полягає в тому, що будь-який нормативно-правовий акт вважається таким, що відповідає Конституції, доки КСУ не визнає його неконституційним. Водночас ця презумпція є спростовною, оскільки суди мають право обирати таке тлумачення норм, яке узгоджується з Конституцією, а коли це неможливо — констатувати підстави для сумніву в їх конституційності.
.jpg)
Олександр Водянніков розповів про «сильну» та «слабку» презумпції конституційності: перша стосується законів і ратифікованих міжнародних договорів, друга — підзаконних актів. Такий підхід, за його словами, базується на принципах демократії, поділу влади та поваги до волі народу, вираженої парламентом.
Окрему увагу суддя приділив випадкам, коли суди загальної юрисдикції можуть спростувати презумпцію конституційності. Це можливо лише тоді, коли Конституційний Суд України уже висловився щодо відповідного питання або коли його юридична позиція очевидно веде до висновку про невідповідність певної норми Конституції. У таких випадках суди можуть ухвалювати рішення, спираючись безпосередньо на Конституцію, однак без ефекту визнання акта неконституційним, тобто лише шляхом відмови від його застосування у конкретній справі.
Насамкінець Олександр Водянніков окреслив три типи повноважень судів у сфері конституційного контролю: комплементарний (тлумачення норм відповідно до Конституції), інцидентний (відмова від застосування норми, що суперечить Конституції, із поданням до Верховного Суду) та безпосередній (контроль за актами, не віднесеними до юрисдикції Конституційного Суду України).
Суддя Великої Палати Верховного Суду Олег Кривенда наголосив, що Велика Палата з великою відповідальністю ставиться до питань застосування норм Конституції України як норм прямої дії. Саме на ВП ВС покладено обов’язок забезпечувати єдність судової практики, тому від її рішень залежить послідовність і зрозумілість правозастосування для всіх судів.
.jpg)
Спікер звернув увагу, що необхідність безпосереднього застосування норм Конституції здебільшого зумовлена недосконалістю законодавства. Недотримання вимог Конституції під час прийняття законів призводить до того, що окремі з них визнаються неконституційними, а суди змушені шукати баланс між дотриманням Конституції та законів.
Ілюструючи підходи ВП ВС до застосування норм Конституції як норм прямої дії, Олег Кривенда навів приклад розгляду зразкової справи щодо соціального захисту осіб з інвалідністю внаслідок війни. Це провадження продемонструвало складність вирішення колізій між законами, що регулюють соціальні виплати, та конституційними гарантіями права на соціальний захист. ВП ВС дійшла висновку, що не кожна соціальна виплата підпадає під безпосередній конституційний захист, а суди не можуть замінювати законодавця або застосовувати норми, які втратили чинність. Такий підхід відповідає принципу розподілу влади і забезпечує межі судового втручання.
Водночас суддя зазначив, що є приклади, коли Велика Палата ВС застосовує норму Конституції як норму прямої дії для захисту основоположних прав. Зокрема, це стосується випадків, коли законодавство не врегульовує певних правовідносин, як-от у справах про реалізацію права на мирні зібрання.
На завершення першої частини заходу відбулося нагородження переможців творчого конкурсу есе на тему «Захист конституційних прав особи в адміністративному судочинстві» серед здобувачів вищої юридичної освіти. Нагадаємо, що конкурс проведено з нагоди відзначення 20-ї річниці Кодексу адміністративного судочинства України та з метою популяризації діяльності адміністративних судів серед студентської молоді. Переможцями конкурсу есе стали студенти Анастасія Андрушко (Національний університет «Львівська політехніка»), Вікторія Вакулінська (Національний університет «Острозька академія»), Єлизавета Головко (Державний торговельно-економічний університет), Дар’я Котельчук (Національна академія внутрішніх справ) і Діана Яша (Національний університет «Києво-Могилянська академія»).
.jpg)
Розпочинаючи другу сесію семінару-практикуму «Пленум Верховного Суду як інститут попереднього контролю: потенційний конфлікт чи співпраця», модераторка – суддя ВС у КАС Мирослава Білак – окреслила коло питань, запланованих для розгляду. Насамперед спікерка зауважила, що вирішення питання внесення до КСУ подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, яке віднесене до юрисдикції КСУ, розглядає Пленум ВС, який може проголосувати «за» чи «проти» внесення такого подання. Це означає, що жоден суд із системи судоустрою (будь-якого рівня) не має права прямо звертатися до КСУ із конституційним поданням. У разі відмови Пленуму ВС у зверненні до КСУ постає питання: чи можна припустити, що ВС у такий спосіб підміняє орган конституційної юрисдикції, резюмуючи відповідність закону або іншого правового акта Конституції України?
Це породжує низку додаткових запитань, зокрема:
Про інституційну взаємодію конституційного контролю та адміністративного судочинства розповів голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович. Він зазначив, що конституційний контроль є ключовим елементом доктрини верховенства права, який забезпечує дотримання Конституції України у правовій системі та гарантує пряму дію її норм. Водночас адміністративне судочинство виступає практичним механізмом реалізації цього принципу, адже саме через адміністративні суди здійснюється контроль за діяльністю суб’єктів владних повноважень.
З огляду на це обидва інститути утворюють єдину систему функціонального забезпечення конституційності управлінських дій. Їхня взаємодія проявляється у таких формах:
За словами очільника КАС ВС, таке поєднання створює підґрунтя для формування єдиного правозастосовного простору, у якому конституційні стандарти стають невід’ємною складовою адміністративного судочинства. У цьому контексті ст. 7 КАС України набуває особливого значення, визнаючи межі компетенції адміністративних судів щодо застосування актів законодавства, що можуть суперечити Конституції.
.jpg)
Серед переваг такої взаємодії для адміністративного судочинства Михайло Смокович назвав: єдність конституційно орієнтованої адміністративної практики, підвищення якості нормо- або правотворчості, зміцнення довіри до судової системи.
Доповідач відзначив, що Пленум Верховного Суду як інститут попереднього контролю виконує важливу конституційну функцію – гарантує єдність і передбачуваність правозастосування у сфері публічного права. Його діяльність щодо прийняття рішень про звернення до КСУ з питань конституційності законів та інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України є формою попереднього конституційного моніторингу, який базується на узагальненні практики адміністративних судів. Таким чином, Пленум ВС – інституційний партнер КСУ в забезпеченні конституційного правопорядку.
Підсумовуючи, голова КАС ВС акцентував, що конституційний контроль і адміністративне судочинство є взаємопов’язаними складовими єдиної системи захисту прав і свобод людини в Україні. Їхня ефективна взаємодія сприяє утвердженню принципу верховенства Конституції, забезпечує юридичну визначеність і передбачуваність дій державної влади.
Пленум Верховного Суду, виконуючи роль аналітичного та координаційного центру, може стати інститутом попереднього контролю, який з’єднує конституційний і адміністративний виміри правосуддя. Водночас подальше вдосконалення правозастосування потребує розроблення чітких процедур, що гарантуватимуть послідовний конституційний діалог між судами різних юрисдикцій.
Інституційна взаємодія між конституційним контролем і адміністративним судочинством є не лише питанням організації судової системи, а й передумовою утвердження в Україні сучасної європейської моделі правової держави, наголосив Михайло Смокович.
Міжнародний консультант Ради Європи Славіца Баніч поділилася досвідом Хорватії щодо перегляду конституційності законів та інших нормативно-правових актів. Вона зазначила, що відповідно до законодавства як Хорватії, так і України верховні суди визнано уповноваженим суб’єктом для ініціювання конституційного контролю.
Для кращого розуміння хорватської системи, зазначила міжнародна експертка, варто розрізняти пропозиції та запити (звернення). Доповідачка пояснила, що запити можуть подавати лише державні органи та органи місцевого самоврядування, і Конституційний суд Хорватії зобов'язаний розпочати провадження за таким зверненням. Натомість пропозиції можуть подавати громадяни для перегляду законодавчих актів. У цьому випадку Конституційний суд не зобов'язаний розпочинати провадження і може відмовити.
Спікерка зазначила, що за законодавством Хорватії про Конституційний суд, якщо будь-який суд визначить, що закон не відповідає Конституції, він зупиняє провадження та подає запит до Конституційного суду про перевірку конституційності закону або деяких його положень. Якщо суд вважає, що інший нормативний акт, який має бути застосований, не відповідає Конституції чи закону, суд безпосередньо застосовує закон до цієї справи. Одночасно він подає запит до Конституційного суду щодо перегляду конституційності та законності спірного нормативного акта або деяких його положень. Таким чином, у першому випадку провадження зупиняється до рішення Конституційного суду, а в другому – суд ухвалює остаточне рішення на підставі закону і лише потім Конституційний суд розглядає спірний акт.
Якщо остаточне рішення суду ухвалене на підставі закону (внаслідок заперечення законності іншого акта), але КС згодом не встановив неконституційності / незаконності цього іншого акта, будь-яка особа, чиї права було порушено, може вимагати зміни остаточного рішення суду протягом одного року з моменту оприлюднення рішення суду.
Що стосується компетенції адміністративного суду, то, як зазначила Славіца Баніч, Вищий адміністративний суд Хорватії має право лише перевіряти, чи відповідає загальний акт закону, на якому він ґрунтується, або іншому правовому положенню.
Головне обмеження полягає в тому, що цей суд не має права перевіряти конституційність самого закону, оскільки оцінка відповідності закону Конституції є винятковою компетенцією Конституційного суду. Натомість Вищий адміністративний суд уповноважений зупинити процедуру оцінки законності відповідного акта й подати до Конституційного суду запит на оцінку його відповідності.
Старший міжнародний експерт компоненту «Підтримка процесу євроінтеграції в секторі юстиції» проєкту ЄС «Право-Justice» Віргіліюс Валанчюс запропонував обговорити порушені на заході питання крізь призму права Європейського Союзу, зокрема практики Суду справедливості Європейського Союзу.
Як зазначив спікер, судова архітектура ЄС побудована таким чином, що без співпраці між національними судами держав-членів і судами ЄС, розташованими в Люксембурзі, було б майже неможливо забезпечити послідовність, єдність та уніфіковане застосування права ЄС. Він звернув увагу на спроби в деяких державах-членах «керувати» національними суддями щодо формування преюдиційних запитів до Суду справедливості ЄС. За словами міжнародного експерта, низка рішень Суду справедливості ЄС чітко засвідчує безумовну перевагу верховенства права Європейського Союзу. Будь-які спроби національних органів як через законодавчі зміни, так і через практику зменшити його дію вважаються Судом справедливості ЄС такими, що не відповідають законодавству ЄС. Суд справедливості ЄС також підтверджує, що всі судді мають право вільно звертатися до Суду в Люксембурзі з преюдиційними запитами, коли йдеться про застосування права ЄС.
На думку Віргіліюса Валанчюса, в Україні існує аналогічний інститут – конституційної скарги, відповідно до якої особа може звернутися до Конституційного Суду України. КСУ є єдиним органом, уповноваженим перевіряти конституційність законів і правових актів.
За аналогією з практикою Суду справедливості ЄС, який має право вирішувати питання про те, чи є преюдиційний запит справді необхідним для вирішення спору, водночас лише КСУ має право вирішувати, чи є скарга, подана на його розгляд, обґрунтованою. На переконання доповідача, українська практика відповідає тим принципам, які застосовує Суд справедливості ЄС.
Відповідь на запитання, чи існує конкуренція компетенцій конституційного та адміністративного судів, як зазначив суддя Конституційного Суду України у відставці Микола Мельник, може бути подвійною: і так, і ні. При цьому в розумінні ст. 7 КАС України визначення конституційності закону чи іншого правового акта є компетенцією і адміністративного, і конституційного судів. З’ясування адміністративним судом суперечності правового акта Конституції України відбувається шляхом тлумачення цим судом конституційних норм і норм правового акта, який підлягає застосуванню. У такий спосіб адміністративний суд визначає для себе конституційність закону чи іншого акта. Подібним чином діє і конституційний суд, який з’ясовує правову сутність оспорюваного акта та оцінює його на конституційність крізь призму відповідних приписів Конституції.
Але якщо адміністративний суд оцінює правовий акт з позиції його юридичної придатності для вирішення певної судової справи, то конституційний суд – з його юридичної придатності взагалі. При цьому, визнавши для себе неконституційним правовий акт, адміністративний суд не може нічого зробити з таким актом. У його повноваженнях – лише не застосувати цей акт у конкретній справі. При чому інший адміністративний суд може вирішити інакше й застосувати цей закон при вирішенні подібного спору.
Спікер акцентував, що в цьому питанні між конституційним і адміністративним судами не може бути змагальності чи вивищення одного над іншим. Кожен з них утверджує верховенство права в межах своєї компетенції наданими йому правовими засобами – вони працюють на спільний результат.
Безперечно, якщо ми говоримо про конкуренцію та повноваження в частині визнання акта неконституційним, то ідеальним варіантом була б ситуація, за якої всі питання конституційності правових актів вирішував би конституційний суд. А суд адміністративний лише послуговувався його рішеннями та юридичними позиціями. Проте в нашій реальності, зауважив Микола Мельник, так не буде через низку причин.
Щодо питання про те, чи відмова Пленуму ВС від звернення до КСУ є підміною функції конституційного контролю або ж додатковим фільтром попереднього конституційного контролю, можна відповісти, що Пленум може бути і тим, і іншим. За словами доповідача, все залежить від двох моментів: по-перше, від самого звернення адміністративного суду до Пленуму ВС (від його обґрунтованості), по-друге, від того, у який іпостасі при розгляді такого звернення виступить Пленум ВС.
Микола Мельник зазначив, що у зверненні адміністративного суду має бути належно обґрунтована виявлена ним конституційно-правова проблема, наведені переконливі аргументи на користь того, що правовий акт, стосовно якого суд звертається до Пленуму ВС, суперечить Конституції, а тому він при вирішенні справи застосував норми Конституції як норми прямої дії.
Закон наділяє Пленум ВС правом вирішувати питання стосовно внесення до КСУ подання щодо конституційності правового акта, що віднесено до юрисдикції КСУ. З одного боку, за законом Пленум ВС не зобов’язаний автоматично «пропускати» через себе будь-яке звернення адміністративного суду, з іншого – він має правильно розглянути це питання. Саме від правильності вирішення вказаного питання залежить те, яку функцію виконає Пленум ВС – фільтра подання звернень до КСУ чи конституційного контролю.
Загалом, на думку Миколи Мельника, наділення Пленуму ВС повноваженнями вирішувати за зверненням суду питання стосовно внесення до КСУ подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта видається виправданим. За тієї умови, що при вирішенні цього питання Пленум ВС не підмінятиме собою КСУ, зокрема, з огляду на те, що його рішення не є остаточним у визначенні конституційності / неконституційності відповідного правового акта.
На завершення заходу Михайло Смокович зазначив, що семінар-практикум став ще одним кроком у поглибленні розуміння важливості ролі конституційного контролю та адміністративного судочинства в утвердженні верховенства права.
«Нам справді є чим поділитися з міжнародною спільнотою. Представники інших держав мають приїжджати до нас, щоб вивчати нашу практику. Незважаючи на безпрецедентне навантаження, ми демонструємо високу працездатність і відданість справі. Світові партнери вражені тим, як в умовах війни українські судді не просто справляються з цим навантаженням, але й неухильно виконують свій священний обов'язок: гарантують та забезпечують конституційне право людини і громадянина України на судовий захист, яке не може бути обмежене навіть у ці найскладніші для нашої країни часи», – сказав очільник КАС ВС.
Під час підсумкової частини заходу Мирослава Білак акцентувала, що учасники семінару-практикуму неодноразово згадували ключову тезу: конституційний і адміністративний суди мають крокувати разом. Всі учасники погодилися з необхідністю встановлення постійних, стабільних інституційних зв’язків між Конституційним Судом України та системою судів загальної юрисдикції. Безумовно, існує потреба у сталому діалозі між представниками різних юрисдикцій, причому цей діалог має розвиватися поза межами суто формального рівня. Поглиблення такої взаємодії слід забезпечувати через комунікаційні канали, зокрема завдяки регулярному проведенню спільних зустрічей і семінарів, успішний приклад яких ми бачимо зараз.
Суддя висловила подяку всім, хто долучився до організації семінару-практикуму, а також учасникам заходу за їхню небайдужість та активну участь в обговоренні порушених питань.
Відеозапис заходу можна переглянути на ютуб-каналі Верховного Суду:
_03_03.png)