Практику розгляду справ, у яких прокурор представляє інтереси держави в суді, обговорили під час презентації  результатів тематичного експертного дослідження

У 2016 році згідно зі змінами до Конституції України функції прокуратури було обмежено сферою кримінальної юстиції. Відтоді лише у виключних випадках прокурори можуть звертатися до суду в інтересах держави. Дію цих обмежень на практиці, проблемні питання у справах зазначеної категорії та шляхи їх вирішення обговорювали голова Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду Лариса Рогач і судді ВС під час презентації звіту з результатами експертного дослідження «Практика Верховного Суду у справах за участі прокурора у некримінальних провадженнях», проведеного за сприяння програми «Справедливість для всіх» Агентства США з міжнародного розвитку (USAID).

З вітальними словами виступили голова Касаційного цивільного суду у складі ВС Борис Гулько, заступниця керівника програми USAID «Справедливість для всіх»  Наталія Петрова та начальник Департаменту представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора Оксана Осадча. Модерував захід Секретар Великої Палати Верховного Суду Віталій Уркевич (http://surl.li/fibdrn).

Суддя ВС у КЦС Наталія Сакара та Василь Крат, суддя  ВС у Касаційному адміністративному суді Володимир Кравчук і суддя ВС у КГС Віталій Зуєв узяли участь у дискусії.

Наталія Сакара розповіла про категорії справ, які розглядає Касаційний цивільний суд у складі ВС. Найчисленніша з них – справи, що виникають із земельних правовідносин. Це спори щодо земель водного, лісового фонду, визнання права на земельні частки (паї), кондикційних правовідносин (коли особа користується земельною ділянкою без певної правової підстави, а прокурор просить стягнути плату за користування землею). Ще одна категорія – спори про відшкодування шкоди, спричиненої незаконним звільненням. Кількість таких справ у КЦС ВС останнім часом почала зростати. Також за позовами прокурорів розглядаються справи про відшкодування шкоди, спричиненої вчиненням кримінального правопорушення. Крім того, КЦС ВС уже почав розглядати справи про визнання необґрунтованими активів та стягнення в дохід держави грошових коштів.

Доповідачка зазначила, що найбільшу складність для судів становить питання визначення підстав для участі прокурора у справі. Прокурори, які звертаються до суду в інтересах держави, не завжди правильно визначають відсутність відповідного державного органу або його бездіяльність.

Суддя звернула увагу на постанову ВП ВС від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18, в якій зроблено висновки, що територіальні органи Держгеокадастру можуть звертатися до суду у випадках, коли це прямо визначено у відповідних нормативно-правових актах (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився). І вони не мають повноважень звертатися до суду з позовом про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, статусом позивача тут має наділятися прокурор (https://supreme.court.gov.ua/supreme/pres-centr/news/1646621/).

У цій постанові ВП ВС сформулювала також узагальнюючі висновки про те, що:

1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції, якщо:

– орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;

– орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави.

2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

– відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

– орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

Також Наталія Сакара звернула увагу на постанову ВП ВС від 25 вересня 2024 року у справі № 587/1382/15-ц, в якій зроблено висновок, що до 15 липня 2015 року Закон України «Про прокуратуру» допускав здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній (підприємств) у разі допущення порушень або загрози порушень інтересів держави (https://supreme.court.gov.ua/supreme/pres-centr/news/1689309/).

Крім того, доповідачка розповіла про справу, яку колегія суддів КЦС ВС передала на розгляд Об’єднаної палати КЦС ВС (ухвала КЦС ВС від 23 липня 2024 року у справі № 449/593/22). Суд першої інстанції задовольнив позов про визнання дійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки, який не був нотаріально посвідченим. Це рішення оскаржив прокурор. Він вказав, що воно шкодить інтересам держави в особі Державної податкової служби України, оскільки бюджет недоотримав обов’язкові платежі. Апеляційний суд закрив провадження у справі з підстав, що оскаржуваним рішенням не вирішувалося питання про права та обов’язки держави. Тож ОП КЦС ВС має вирішити, чи може прокурор представляти інтереси держави у відповідних правовідносинах.

Суддя зазначила, що в таких справах може мати місце зловживання сторін, які ініціюють штучний позов, щоб узаконити договір купівлі-продажу без сплати податків. Тому можна говорити про застосування ст. 228 ЦК України, яка визнає нікчемними правочини, що порушують публічний порядок. З іншого боку, постає питання, чи не буде в такій ситуації втручання прокурора в приватні інтереси. 

Володимир Кравчук  повідомив, що КАС ВС розглядає багато справ, пов’язаних із захистом інтересів держави. Суддя зауважив, що в рамках обговорюваної теми найбільша дискусія має точитися навколо того, чи правильно судді розуміють і, відповідно, відтворюють у практиці концепцію ролі сучасної прокуратури в системі органів державної влади. Відповідно до ст. 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках, а не за загальним правилом. Натомість статистика свідчить про значну кількість справ за участю прокурора у некримінальних провадженнях. Отже, загальне правило не діє.

Не можна заперечити важливість означених справ: вони пов’язані із земельними питаннями, захистом довкілля, стосуються дозволів на користування надрами, містобудівної документації тощо. Це все чутливі питання. Але якщо прокуратура уповноважена представляти інтереси держави в суді лише у виключних випадках, то за загальним правилом це функція органів виконавчої влади.

Інтереси держави має представляти і захищати саме виконавча влада, а не прокурор чи суд. Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади діють за принципом ієрархії, мають багато інструментів адміністрування, зокрема й право скасовувати акти підпорядкованих органів. Але часто прокурор звертається не до таких органів, а одразу йде до суду. Тому, на думку доповідача, судова практика має бути зорієнтована на те, що захищати інтереси держави повинні передусім органи виконавчої влади.

Крім того, зазначив суддя, якщо керівник відповідного органу не бачить порушення інтересів держави там, де воно насправді відбувається, не хоче захищати ці інтереси, то така бездіяльність має ознаки злочину (службова недбалість). У ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» вказано, що прокурор звертається до суду в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень. У такому випадку одночасно зі зверненням до суду має бути надана кримінально-правова оцінка дій керівника відповідного органу. Суд повинен запитати у прокурора, що він зробив для того, щоб інтерес держави захищав компетентний орган.

Судова практика має орієнтуватися на те, що, звертаючись до суду, прокурор повинен доводити виключність випадку: що він не просто виявив бездіяльність державного органу, а встановив її причини та відреагував на це, якщо встановлено склад кримінального правопорушення. Крім того, прокурор може ставити питання щодо бездіяльності певного органу перед вищим органом, а не звертатися одразу до суду.

Володимир Кравчук окреслив питання, які можуть стати предметом вивчення в наступному дослідженні, зокрема нечіткість поняття «інтереси держави». Також постає питання, як інтереси держави співвідносяться з інтересами окремих соціальних груп (діти, пенсіонери, особи з інвалідністю тощо). Чи можна вважати порушенням інтересів держави порушення прав соціальної групи? Крім того, в адміністративних судах виникає проблема щодо визначення строків звернення прокурора до суду. Стаття 122 КАС України містить спеціальну норму, відповідно до якої строк для звернення до суду суб’єкта владних повноважень обчислюється з дня виникнення підстав, що дають йому право на звернення до суду, а не з моменту, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушення інтересів держави. Якщо вважати, що прокурор – суб’єкт владних повноважень (щодо цього теж є питання), і буквально тлумачити цю норму, прокурор може звертатися до суду щодо відносин незалежно від їх давності, що підриває правову стабільність.

Віталій Зуєв погодився з думкою про те, що представництво прокурора поступово розширюється, фактично повертаючись до загального нагляду. Не повинно бути ситуацій, коли прокурор у позовній заяві зазначає про те, що він внаслідок аналізу звернення громадян чи інформації у ЗМІ виявив порушення, яке було вчинене 10 років тому. Інтереси держави, безперечно, важливі, водночас для господарської юрисдикції має велике значення і ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка гарантує право мирно володіти своїм майном. Крім того, говорячи про нікчемність правочинів, вчинених давно, суддя акцентував, що щодо застосування наслідків нікчемності також існують строки позовної давності.

Віталій Зуєв звернув увагу і на одну зі справ, що була в його провадженні, як на демонстрацію намагання розширити підстави для представництва прокурора. Прокурор просив суд зобов’язати підприємство виконати пункт програми охорони довкілля, за яким обласна рада зобов’язала це підприємство вкласти кошти в модернізацію своїх екологічних систем. Колегія суддів КГС ВС констатувала, що прокурор намагається перевести порядок виконання управлінських повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування у сферу приватноправових відносин шляхом створення штучної конструкції спору про виконання зобов’язання. На підставі місцевої екологічної програми у суб’єктів природоохоронних правовідносин виникає обов’язок з її реалізації, невиконання якого тягне за собою саме настання відповідальності, передбаченої відповідним законодавством, а не виникнення зобов’язальних правовідносин, як безпідставно зазначав прокурор (постанова КГС ВС від 16 листопада 2022 року у справі №  904/6264/21).

Крім того, доповідач зауважив, що у відповідних некримінальних провадженнях прокурори переважно намагаються боротися з наслідками неналежного виконання або невиконання обов’язків компетентних органів державної влади. І якщо не буде належного реагування прокурорів на це, то ситуація кардинально не зміниться. На практиці дуже багато договорів визнаються недійсними за позовами прокурорів, однак потім за це нікого не притягують до відповідальності.   

Також Віталій Зуєв звернув увагу на проблему, що виникає, коли прокурор звертається до суду в інтересах одного державного органу з позовом до іншого державного органу й по суті виникає позов держави до держави.

Голова КГС ВС Лариса Рогач акцентувала на необхідності продовження співпраці в рамках тематики експертного дослідження та аналізу практики Верховного Суду з урахуванням статистичних даних про кількість і предмет позовів прокурорів у некримінальних провадженнях. Також вона наголосила на важливості дотримання під час розгляду справ відповідної категорії балансу інтересів з урахуванням поваги до права власності, гарантованого Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод.

Голова КГС ВС зазначила, що вона з великою повагою ставиться до всіх державних інституцій, які уособлюють державу. Водночас зауважила, що виключний випадок представництва прокурором у суді інтересів держави не може ставати загальним правилом, адже може створити враження про недієвість існуючого державного управління.

Василь Крат звернув увагу на питання про представництво прокурором інтересів держави в суді в нинішніх реаліях: чи це все ж таки субсидіарність, чи, як і раніше, загальний нагляд. Всі погоджуються, сказав він, що нині ситуація більше нагадує загальний нагляд. Чи відповідає це змісту Конституції та закону? Це запитання, на переконання судді, є риторичним.

Крім того, доповідач зауважив, що прокурори застосовують різні форми участі в судових справах. І в кінцевому підсумку Європейський суд з прав людини досить часто визнає, що судові рішення у відповідних справах порушують право особи на мирне володіння майном. Василь Крат звернув увагу, що на розгляді ЄСПЛ зараз перебуває близько 200 справ щодо витребування майна, зокрема за  ініціативою прокурорів, які представляли інтереси держави, і 80 із них подано минулого року.

Також суддя звернув увагу на рішення у справі «Шмакова проти України» (від 11 січня 2024 року, заява № 70445/13), в якій ЄСПЛ визнав порушення ст. 1 Першого протоколу до Конвенції та стягнув із держави на користь заявниці 11 тис. євро. В цій справі міська рада безоплатно передала земельну ділянку заявниці, яка отримала від держави акт на право власності на земельну ділянку та побудувала на ній будинок. Однак прокурор, діючи в інтересах держави, подав позов проти міської ради, вимагаючи визнати недійсним рішення міськради про передачу земельної ділянки заявниці. Національні суди ухвалили рішення на користь прокурора.

Василь Крат зазначив, що спірна земельна ділянка не належала до земель водного чи лісового фонду, на ній не було історичних пам’яток тощо. Натомість тепер держава має сплатити заявниці 11 тис. євро. І кількість таких справ у ЄСПЛ тільки зростає.

Ще однією проблемою, на думку судді, є інколи надмірна процесуальна активність прокурорів. Наприклад, подання заяви про виправлення описки судом касаційної інстанції щодо суми, яка різниться на 1 грн. Для цього касаційному суду треба витребувати справу із суду першої інстанції, забезпечити розгляд справи тощо. Це буде коштувати державі значно дорожче, ніж ціна описки. Взагалі як у матеріальному праві, так і в процесуальному в нас недостатньо уваги приділяється (можна сказати, що зовсім не приділяється) економічному аналізу при застосуванні права. Проте такий аналіз має важливе значення.

У заході також взяли участь секретар Пленуму ВС, секретар Першої судової палати КЦС ВС Дмитро Луспеник, суддя Великої Палати ВС Сергій Мартєв, судді ВС у КАС Жанна Мельник-Томенко, Наталія Коваленко, Семен Стеценко, Тетяна Стрелець, Ян Берназюк, Сергій Уханенко, Наталія Мартинюк, судді ВС у КЦС Євген Синельников, Владислав Шипович, Андрій Грушицький, Євген Петров, Ірина Литвиненко, Вадим Ігнатенко.

Учасники заходу акцентували на необхідності продовження співпраці з програмою USAID «Справедливість для всіх» для проведення поглибленого аналізу цієї  тематики та експертного дослідження практики ВС з урахуванням статистичних даних про кількість і предмет позовів прокурорів у некримінальних провадженнях, та строків звернень до суду.

Для вдосконалення правозастосування в цій категорії проваджень важливо також працювати над законодавчими змінами, які мають забезпечити процесуальну рівність усіх учасників некримінальних проваджень і дотримання принципу  юридичної визначеності як гарантії справедливого судового розгляду справ.

Довідково. Авторка експертного дослідження – експертка програми USAID «Справедливість для всіх» д. ю. н. Тетяна Цувіна.

Метою дослідження був аналіз практики Верховного Суду у справах за участю прокурора в цивільному, господарському та адміністративному видах судочинства з урахуванням стандартів забезпечення права на справедливий судовий розгляд у контексті п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практики ЄСПЛ, а також виявлення спільних підходів і випадків відсутності єдності практики у рішеннях касаційних судів у складі Верховного Суду, зокрема КЦС ВС, КГС ВС і КАС ВС, у зазначеній категорії справ.