Вплив судової практики на формування соцполітики держави та виборчі виклики в післявоєнний час: національний і міжнародний досвід

В Україні підтримують цінності західної традиції права й розуміють необхідність імплементації міжнародних стандартів у національне законодавство. Водночас усвідомлюють проблеми, які виникли, в тому числі, й через повномасштабну збройну агресію росії, та докладають усіх зусиль для їх урегулювання. Однією з таких проблем є невиконання судових рішень. Верховний Суд долучається до розв'язання цього питання, оскільки невиконання судових рішень фактично перешкоджає повноцінному доступу громадян до правосуддя.

На цьому наголосила суддя Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Олеся Радишевська – модератор дискусії «Забезпечення приватного і публічного інтересів як гарантія реалізації конституційних прав людини та вплив судової практики на формування соціальної політики держави», що відбулася в межах VII Міжнародної науково-практичної конференції «Адміністративна юстиція в Україні: проблеми теорії та практики. Судовий захист політичних та громадянських прав і свобод у довоєнний, воєнний і післявоєнний час».

Під час дискусії перший заступник Міністра соціальної політики України Дарія Марчак розповіла про особливості формування соціальної політики та пошук збалансованості між приватним і суспільним інтересами. Спікерка зазначила, що на сьогодні, на жаль, національне законодавство, яке стосується соціального захисту прав громадян, потребує актуалізації та значного вдосконалення, адже поки що не відповідає міжнародним стандартам. Існують окремі законодавчі колізії щодо перерахунку та нарахування виплат, які також стають причиною багатьох труднощів, зокрема й щодо виконання судових рішень.

Крім того, з початком повномасштабного вторгнення суттєво збільшилася кількість осіб, які потребують виплат і фінансової підтримки від Міністерства соціальної політики України. Це і внутрішньо переміщені особи, і люди, які отримали інвалідність чи каліцтво (відповідно, необхідне проведення протезування, реабілітації, психологічної допомоги, адаптації робочого місця та житла для їхніх потреб), і родини, які втратили члена родини (в тому числі годувальника). Проте через об’єктивні причини зараз суттєво зменшена фінансова підтримка соціальної сфери, і тому необхідно проводити перерозподіл видатків.

Разом з тим зросла кількість справ, відповідно до яких призначаються виплати громадянам. Приміром, у 2019 році кількість ухвалених рішень становила 3 тис., а на сьогодні лише в категорії пенсійного забезпечення (за період 5 років) вже перевищила 620 тис. Як наслідок, відбувається погіршення захисту прав та інтересів громадян.

На завершення виступу доповідачка висловила впевненість, що спільними зусиллями буде досягнуто основної мети – дотримано балансу приватного та публічного інтересів.

Як акцентував начальник відділу департаменту з питань виконання рішень ЄСПЛ Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи Павло Пушкар, війна, розв’язана росією проти України, має безпрецедентний масштаб юридичних наслідків для України. Проте саме в такій складній ситуації дотримання прав людини й продовження забезпечення імплементації Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та рішень ЄСПЛ в національне правозастосування є особливо важливим.

Павло Пушкар зупинився на ситуації щодо імплементації рішень ЄСПЛ у групі справ «Жовнер / Юрій Миколайович Іванов / Бурмич та інші проти України». Ця група справ стосується структурної та системної проблеми невиконання судових рішень національних судів і відсутності ефективних засобів правового захисту на національному рівні. «Тривале невирішення цієї проблеми, яка має євроінтеграційний характер, у правовій площині підриває суть верховенства права в Україні та перешкоджає доступу до правосуддя. Невиконання рішень судів знижує і рівень довіри громадян до органів судової влади», – застеріг спікер.

Окремою проблемою, за його словами, є невиконання органами виконавчої влади не тільки поодиноких рішень судів, а й зразкових рішень. Ще одна проблема полягає в недостатньому фінансовому забезпеченні виконання судових рішень. Також питання виникають щодо введення значної кількості мораторіїв на виконання судових рішень, адже мораторій як метод правового регулювання не відповідає вимогам Конвенції і практиці ЄСПЛ.

Павло Пушкар зазначив, що для вирішення системної проблеми невиконання судових рішень держава має зробити певні кроки. Передусім варто визначити загальну кількість рішень, які перебувають на виконанні, та суму заборгованості за ними. Окрім цього, потрібно обрати спосіб вирішення проблематики забезпечення ефективних засобів правового захисту в контексті невиконання судових рішень.

Суддя Львівського окружного адміністративного суду Ростислав Москаль виступив із доповіддю «Проблема (не)врахування висновків Верховного Суду суб’єктами владних повноважень та її наслідки для здійснення правосуддя місцевими судами». Він звернув увагу на те, що конституційна засада обов’язковості судових рішень має розвиток у Законі України «Про судоустрій і статус суддів». Так, у ст. 13 цього Закону передбачено, що висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду, по-перше, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права, а по-друге – є обов’язковими для всіх суб’єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. «Ці дві засади знайшли різне впровадження в нашому професійному житті. Положення про врахування іншими судами висновків ВС інкорпорована в усі процесуальні кодекси. Суди першої та апеляційної інстанцій враховують висновки касаційної інстанції. Однак суб’єкти владних повноважень не дотримуються зазначеного положення закону», – зазначив Ростислав Москаль.

Доповідач наголосив, що таке недотримання призвело до збільшення навантаження на суддів через надходження великої кількості справ, спір у яких зводиться до вирішення питання про застосування норм права, щодо яких вже тривалий час є усталені висновки ВС. Наприклад, суб’єктами владних повноважень ігноруються висновки ВС про застосування: статей 13, 63 Закону  України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» – про сталість розміру (у відсотках) уже призначеної пенсії військовослужбовця до складових грошового забезпечення (окладу) для перерахунку пенсії; ст. 43 цього Закону – про протиправність обмеження пенсійної виплати максимальним розміром; абз. 3 п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 14 липня 2021 року № 713 «Про додатковий соціальний захист окремих категорій осіб» – про протиправність припинення виплати доплати до пенсії в сумі 2000 грн тощо.

З темою «Роль судів у посиленні принципів верховенства права та судової незалежності: роздуми про досвід БДІПЛ в просуванні права на справедливий суд в адміністративному судочинстві» до дискусії долучився керівник відділу демократизації Бюро демократичних інститутів і прав людини ОБСЄ Константін Вардзелашвілі. Він поінформував учасників науково-практичної конференції про практику Суду ЄС у справах, які стосуються невиконання рішень національних судів, та пояснив, що хоча можуть бути різні причини затримки виконання рішень, але така тенденція в будь-якому випадку впливає на незалежність судової системи й дотримання принципу верховенства права. Якщо такі ситуації непоодинокі в якійсь із країн, то держава має переглянути законодавчі засоби, які є основою процедури виконання рішень, і деталізувати цей процес, передбачивши можливі труднощі, які можуть виникнути. Тільки таким чином може бути збережено авторитет судів та судової влади в цілому, адже без фактичного виконання рішень дотримання прав осіб є ілюзорним.

Суддя Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Олена Губська модерувала заключну сесію конференції «Передумови й виклики під час організації та проведення виборів у післявоєнний час». «Ми впевнені, війна закінчиться, і виникнуть питання щодо проведення президентських, парламентських виборів, а також питання, пов’язані з майбутнім виборчої системи, адмініструванням виборчого процесу, удосконаленням виборчого законодавства в межах євроінтеграційного процесу, державними гарантіями та громадським контролем за дотриманням виборчих прав громадян», – зазначила Олена Губська.

У межах сесії голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович висвітлив тему «Судовий захист виборчих прав громадян в Україні: досвід адміністративного судочинства». За його словами, краще нині докласти всіх можливих зусиль, щоб запобігти настанню викликів післявоєнних виборів, ніж долати їх потім.

Михайло Смокович окреслив наявні виклики. Так, буквально напередодні конференції Міжнародний валютний фонд у контексті продовження співпраці з Україною додав низку вимог до України, серед яких – створення нового Вищого адміністративного суду.

«Ця новина не є несподіваною для нас. Нагадаю, що Стратегія розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки також містить припис про «створення вищого спеціалізованого суду з розгляду адміністративних справ, учасниками яких є центральні органи виконавчої влади та інші державні органи, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, а також інших вищих спеціалізованих судів», – зазначив голова КАС ВС.

Це вплине на функціонал адміністративних судів України, оскільки фактично це означатиме частковий юрисдикційний перерозподіл судових справ, зокрема й виборчих. Тому під час відповідної законопроєктної роботи має бути передбачений діалог між представниками органів влади, має бути узгодженість у розмежуванні предметної юрисдикції в оновленій системі адміністративних судів.

Також потрібно зважати на особливість виборчих справ. Надважливою особливістю розгляду виборчих справ адміністративними судами є строки.

Крім того, узагальнивши судову виборчу практику минулих років, можна зробити такі висновки. Виборчий кодекс України потребує доопрацювання з урахуванням його апробації на місцевих виборах і з урахуванням умов та обставин післявоєнного часу. Виборчий кодекс України є надскладним в аспекті правового регулювання виборів народних депутатів України. Тому, вочевидь, без законодавчих змін не обійтися, особливо в частині формування списків кандидатів у народні депутати України та ін. Особливої уваги потребує питання захисту виборчих прав у закордонному виборчому окрузі, оскільки мільйони громадян України наразі перебувають у вимушеній еміграції, левова частка з яких має статус виборця і вправі здійснити своє волевиявлення за межами державного кордону України. До того ж постає питання щодо організації і проведення виборів на територіях України, які перебували в зоні військових дій.

«Адміністративні суди пройшли перевірку різними складними ситуаціями, з гідністю долали виклики та випробування, що було відзначено й на міжнародному рівні. Переконаний, що судовий захист виборчих прав в Україні завжди буде на належному рівні», – наголосив Михайло Смокович.

Суддя Верховного суду Республіки Хорватія, голова Верховного суду Республіки Хорватія та голова Державної виборчої комісії Республіки Хорватія за посадою (2017–2021), Президент Міжнародної асоціації суддів Джуро Сесса поділився досвідом Республіки Хорватія у проведенні післявоєнних виборів (виклики та набутий досвід). За його словами, головний принцип – забезпечити кожному виборцю право голосу. Цей принцип може бути реалізований лише за наявності точного, повного та прозорого списку виборців. Крім того, необхідне оперативне реагування виборчих комісій усіх рівнів і всіх інших зацікавлених сторін, потрібно мати високомотивованих, незалежних та гідних довіри членів виборчих органів, здатних швидко приймати законні рішення щодо будь-якої ситуації, яка може виникнути. Також важливо забезпечити оперативний і точний обмін інформацією між виборчими органами, мати ефективну співпрацю та комунікацію всередині виборчих комісій, а також з відповідними державними органами й іншими зацікавленими сторонами, включаючи міжнародну спільноту. Сюди входять і постійні відкриті канали комунікації з медіа.

Про основні виклики, які можуть постати в процесі повоєнних виборів, та шляхи їх подолання розповів голова Комітету Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України Сергій Кальченко. Він зауважив, що післявоєнні вибори повинні відбутися з обов’язковим дотриманням міжнародних стандартів. Ключовий із них – стандарт стабільності виборчого законодавства. Водночас відповідно до позиції Венеційської комісії на цю вимогу не можна посилатися, щоб зберегти ситуацію, яка суперечить європейським стандартам, чи перешкодити впровадженню рекомендацій міжнародних організацій. Також доповідач зупинився на потенційних проблемах щодо реєстрації виборців (особливо тих, хто перебуває поза межами України) з урахуванням наслідків, спричинених повномасштабною війною. Так само під час підготовки повоєнних виборів мають бути враховані фактори безпеки та наявності відповідної інфраструктури. Щодо виборчих спорів Сергій Кальченко зауважив, що, як наголосив ЄСПЛ, наявність національних механізмів ефективного розгляду таких справ є однією з найбільш вагомих гарантій вільних і справедливих виборів.

Народний депутат України, заступник голови Комітету, голова підкомітету з питань виборів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Аліна Загоруйко виступила з доповіддю «Повоєнні вибори: основні виклики та зобов’язання в контексті євроінтеграції».

На думку спікерки, проведення повоєнних виборів буде своєрідним іспитом для України на рівень демократичності. Вона розповіла про певні виклики, які постають перед законодавцем у контексті проведення повоєнних виборів. Так, нині є проблема – застосування механізму, який би окреслював критерії, відповідно до яких неможливо провести вибори на окремих територіях. Зокрема, зараз тривають дискусії, який орган ухвалюватиме рішення про неможливість проведення виборів на деяких територіях, якою буде процедура оскарження такого рішення тощо.

Ще одна проблема, на якій акцентувала Аліна Загоруйко, стосується не тільки питання виборів, а й національної безпеки, це застосування так званої виборчої люстрації (обмеження права балотуватися особам, які балотувалися від заборонених партій). Нині з цього питання ведеться законопроєктна робота.

Основні виклики належного адміністрування перших повоєнних виборів окреслила член Центральної виборчої комісії в Україні Вікторія Глущенко. Вона зауважила, що наступні національні вибори (парламентські чи президентські) будуть проведені в Україні тільки після завершення дії воєнного стану з урахуванням часу, достатнього для підготовки проведення виборів (не менше ніж 6 місяців після закінчення воєнного стану). Однак ще у 2022 році ЦВК України почала підготовку до їх проведення, адже вже зараз очевидними є численні проблеми, які виникли через збройну агресію та вимушену міграцію громадян. Зокрема, мова йде про:

– належний облік виборців, що потребує актуалізації даних у системі;

– внесення змін до мережі виборчих дільниць з урахуванням чисельності населення в межах кожної з областей та регіонів, а також збільшення дільниць в інших країнах;

– облаштування приміщень виборчих дільниць з огляду на численні матеріальні втрати.

Спікерка також розповіла про досвід інших країн щодо організації виборчого процесу в особливих умовах та наголосила, що на сьогодні ще багато питань потребують суттєвого доопрацювання. 

Старший викладач кафедри конституційного права України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого Богдан Мохончук висвітлив питання щодо регулювання передвиборної агітації за кордоном. Зокрема, на його думку, забезпечення права голосу й легалізація здійснення передвиборної агітації за кордоном – це питання політики репатріації та інтеграції громадян України, що сприятиме підтриманню політико-правового зв’язку між державою і громадянами, які перебувають поза її межами. Богдан Мохончук звернув увагу на аспекти, які потрібно буде врегулювати в разі надання законної можливості здійснення передвиборної агітації за кордоном: здійснення передвиборної агітації в інтернеті та з використанням медіа; безпосереднє проведення агітації в місцях компактного проживання виборців; фінансування передвиборної агітації за кордоном; міждержавна взаємодія в цьому питанні.

Суддя Конституційного Суду України Галина Юровська під час виступу зупинилася на юридичних позиціях КСУ щодо виборчих прав (права обирати та бути обраним). Загалом КСУ було прийнято 20 рішень щодо виборчого права, серед яких 4 стосувалися проведення всеукраїнського референдуму, 4 – виборів Президента України, 4 – виборів народних депутатів України, 4 – виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, 1 – загальнокримського референдуму та 3 – виборів депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів. Доповідачка детально проаналізувала кожну категорію справ та навела приклади конкретних рішень. Окрему увагу було приділено Рішенню КСУ від 26 лютого 1998 року №1-рп/98 у справі за конституційними поданнями народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про вибори народних депутатів України» (справа про вибори народних депутатів України).

Старший проєктний співробітник Програми підтримки ОБСЄ для України Олександр Водянніков ознайомив учасників конференції з темою «Jus post bellum: конституція і людські права у період повоєнної нормалізації». Він пояснив, що концепцію jus post bellum можна розуміти як особливий режим у конституційному правопорядку в період повернення від надзвичайного режиму періоду воєнного стану до нормального урядування. Для України труднощі полягатимуть у тому, що в історії повоєнної Європи й демократичного світу немає жодного прецеденту, який би показав, яким чином має відбуватися відновлення нормального функціонування конституційного ладу. Олександр Водянніков резюмував, що перехід від конституціоналізму воєнного часу до конституціоналізму нормального часу буде дуже складним, і в цей період можуть застосовуватися певні рішення, які будуть виправдані загальною ідеєю відновлення нормального функціонування демократичних інституцій в Україні.

Доцент кафедри конституційного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка, голова Комітету з питань виборчого права Національної асоціації адвокатів України, голова Державної аудиторської служби України Алла Басалаєва окреслила тему «Імперативний мандат: практика та проблеми застосування». Доповідачка розповіла про проблематику питання дострокового припинення повноважень депутатів місцевих рад за ініціативою місцевої організації партії, яка його висунула, про судову практику у вирішенні спірних питань.

Алла Басалаєва зазначила, що з урахуванням практичного досвіду застосування процедури відкликання депутатів місцевої ради у зв’язку з ініціативою місцевої організації партії можна виокремити два основних проблемних питання, що стосуються: визначення моменту припинення повноважень депутата місцевої ради в такому випадку та відсутності законодавчого механізму відновлення за особою статусу депутата, як і підстав для подальшої втрати статусу іншим депутатом у разі скасування в судовому порядку рішення вищого керівного органу партії про відкликання депутата за народною ініціативою. Безумовно, вирішення другого питання неможливе без внесення змін до КАС України, щоб судді однаково застосовували положення щодо можливості поширення юрисдикції на правовідносини з питань прийняття рішення вищим керівним органом партії про відкликання депутата місцевої ради.

«Виклики, пов’язані з реалізацією активного і пасивного виборчого права, на перших повоєнних виборах» – такою була тема виступу старшого юридичного консультанта Міжнародної фундації виборчих систем IFES Україна Дениса Ковриженка. Спікер зауважив, що питання виборчого процесу ускладнене двома основними факторами: наявністю воєнного стану в Україні та початком процесу європейської інтеграції нашої країни. Крім того, необхідно враховувати, що багато громадян змінили місце проживання, що також впливає на процес проведення виборів. Відкритим залишається й питання щодо процедури голосування для військових. Потрібно визначити механізми реалізації права голосу всіма громадянами України незалежно від їх місця перебування.

На думку доповідача, врегулювання процесу потребує внесення законодавчих змін, але залежно від постійності характеру необхідно вносити зміни або до Виборчого кодексу України, або ухвалювати окремий закон. Проте пріоритетним залишається оцінка відповідності цих норм Конституції України та міжнародним стандартам.

Як захистити виборчі права громадян України за кордоном в адміністративних судах на післявоєнних виборах, розповів юридичний радник ВГО «Громадянська мережа “ОПОРА”» доцент кафедри конституційного права України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого Павло Романюк. Він наголосив, що сьогодні, навіть в умовах повномасштабної війни, запит на справедливість є високим. До того ж обов’язковою умовою суверенітету держави є легітимна влада, обрана на демократичних виборах. За словами Павла Романюка, забезпечення проведення виборів за кордоном після війни потребуватиме застосування новітніх, подекуди нестандартних, підходів до реєстрації виборців і формування їх списків. Загалом, на переконання спікера, налагодження ефективної системи судового захисту виборчих прав громадян за кордоном не тільки посилить довіру до результатів виборів, але й може бути дієвим інструментом політики репатріації українців у повоєнний період.

На завершення міжнародної конференції голова КАС ВС Михайло Смокович подякував учасникам і співорганізаторам заходу. За його словами, під час конференції вдалося обговорити найбільш болісні питання, пов’язані із судовим захистом політичних та громадянських прав і свобод. Секретар судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян КАС ВС Жанна Мельник-Томенко приєдналася до слів подяки всім, завдяки кому відбувся цей важливий міжнародний захід. Усі пропозиції, висловлені на конференції, будуть опрацьовані та імплементовані.

Захід відбувся в межах проведення Днів адміністративної юстиції та організований Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду спільно з проєктами Ради Європи «Підтримка судової влади України в умовах війни та післявоєнного періоду», «Посилення судових та позасудових засобів захисту прав осіб, постраждалих від війни в Україні», «Підтримка демократичних післявоєнних виборів в Україні», «Посилення соціального захисту в Україні», проєктом ОБСЄ «Підтримка Верховного Суду та вищих судів у реалізації судової реформи та забезпеченні доступу до правосуддя в умовах війни», проєктом ЄС «Право-Justice», Німецьким фондом міжнародного правового співробітництва і Національним університетом «Острозька академія».

Учасники конференції – судді, науковці, юристи-практики, представники органів державної влади і місцевого самоврядування, а також представники зарубіжних країн і міжнародних організацій.

Проведення заходу ініційовано з метою обговорення питань та обміну досвідом в аспекті розгляду адміністративними судами справ щодо захисту політичних та громадянських прав і свобод в умовах особливого правового режиму, прав на свободу об’єднання, мирні публічні зібрання; перехідного правосуддя у постконфліктних державах щодо захисту та обмеження політичних і громадянських прав, перспективи застосування прийнятих підходів адміністративними судами в післявоєнний період; застосування практики ЄСПЛ та Суду справедливості ЄС щодо захисту політичних і громадянських прав, зокрема в умовах особливого правого режиму.

Інформація про перший день конференції — https://supreme.court.gov.ua/supreme/pres-centr/news/1632244/.

Презентаційне відео «Адміністративні суди України», підготовлене спеціально для конференції, доступне за посиланням – https://youtu.be/lzSG8OTuj80?si=uLVuU9_3-ylGF-7C.

Матеріали заходу –  https://supreme.court.gov.ua/supreme/pokazniki-diyalnosti/konferencii/2024_07_04_05_konferentsiia_7_07_2024.