Про захист виборчих прав громадян адмінсудами говорили на IV Міжнародній науково-практичній конференції

Вибори як форма народовладдя, судовий захист виборчих прав громадян, особливості розгляду справ, пов’язаних із виборчим процесом – таким темам були присвячені три сесії IV Міжнародної науково-практичної конференції «Захист виборчих прав адміністративними судами в Україні», яку в онлайн-режимі провів Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду 1–2 липня 2021 року.

Із доповідями виступили судді Верховного Суду, адміністративних судів першої та апеляційної інстанцій, вчені-дослідники з наукових установ, фахівці-практики, міжнародні експерти, які цікавляться сучасним станом судового захисту виборчих прав.

Першу сесію міжнародної конференції на тему «Вибори як форма народовладдя: матеріально-правовий аспект» модерувала суддя, секретар судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Олена Калашнікова.

Розпочинаючи першу сесію конференції, голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Михайло Смокович висвітлив питання щодо стабільності виборчого законодавства як передумови реалізації прав і свобод людини.

Доповідач зазначив, що 2019–2021 роки були періодом проведення різноманітних виборів в Україні, і цей період характеризувався напруженою та успішною роботою всієї системи адміністративних судів України. Протягом цього часу адміністративні суди розглянули понад 9 тис. таких справ. КАС ВС розглянув як апеляційна та перша інстанція понад 400 справ, що стосувалися виборчих спорів.

Голова КАС ВС зауважив, що справи, які стосуються розгляду і вирішення виборчих спорів, мають свої особливості, які ускладнюють діяльність судів і суддів при їх вирішенні. Так, недостатня стабільність виборчого законодавства ускладнює вироблення однозначного тлумачення норм виборчого законодавства, належного праворозуміння і правової культури учасників виборчих правовідносин.

Стабільність законодавства є однією з основних умов реалізації прав і свобод людини, а також має вкрай важливе значення для зміцнення довіри до виборчого процесу, що само собою є життєво необхідним для зміцнення демократії.

Михайло Смокович зауважив, що практично кожні вибори в Україні проводяться якщо не за новим, то за істотно оновленим виборчим законом. При цьому зміни до виборчого закону неодноразово вносилися напередодні виборів, а то й під час виборчого процесу.

Разом із тим, як наголосив голова КАС ВС, вимога стабільності виборчого законодавства не повинна тлумачитися як повна заборона внесення будь-яких змін до нього. Європейська практика засвідчує, що внесення змін до виборчого законодавства досить поширене. Так, доповідач навів шляхи закріплення принципу стабільності виборчого законодавства у національному вимірі, серед яких: встановлення заборони внесення змін до визначальних норм, вказаних Європейською комісією «За демократію через право» (Венеційська комісія),  не менш як за рік до виборів, а до інших норм – не менш як за півроку до початку виборчого процесу; усі зміни, що вносяться до виборчого законодавства, мають узгоджуватися з основними принципами виборчого права, закріпленими в ст. 71 Конституції України, і не допускати звуження змісту та обсягу існуючих виборчих прав відповідно до ст. 23 Конституції; закріплення базових елементів виборчого законодавства, насамперед виборчі системи для відповідних виборів, на рівні Конституції, що забезпечило б їх стабільність та обмежило б безконечні експерименти у цій сфері.

Підсумовуючи, Михайло Смокович зазначив, що дотримання законодавцем вимог стабільності виборчого законодавства сприятиме успішному виконанню адміністративними судами своїх завдань у цій сфері, формування єдиної і стабільної судової практики, а значить ефективного захисту виборчих прав громадян, зміцненню демократії та становленню правової держави України.

Голова Асоціації європейських адміністративних суддів (AEAJ), суддя Адміністративного суду Відня (Австрія) Едіт Целлер розповіла про європейський досвід і практику Європейського суду з прав людини щодо вирішення виборчих спорів.

Вона зауважила, що у Європі існують різні моделі щодо визначення органу, уповноваженого приймати рішення щодо скарг стосовно результатів виборів: розглядати скарги можуть суди загальної юрисдикції, спеціалізований чи конституційний суд або ж виборча комісія.

Доповідачка зазначила, що якщо зосереджуватися саме на питанні оскарження результатів виборів, то в європейських країнах існують різні моделі. Наприклад, в Естонії та Польщі Верховний суд ухвалює рішення у справі після того, як виніс рішення інший незалежний орган. В Угорщині існує частково двоінстанційний судовий контроль (Верховний суд та, з деяких питань, Конституційний суд). Крім того, у багатьох європейських конституціях це завдання покладається на конституційну юрисдикцію (Австрія, Німеччина та Португалія). У Франції ж існує розподіл повноважень: адміністративні суди першої інстанції розглядають виборчі спори щодо місцевих виборів (вибори на рівні комун та департаментів), а їхні рішення оскаржуються до Державної ради. Державна рада безпосередньо розглядає справи щодо виборів регіонального та європейського рівня, а Конституційна рада розглядає справи щодо виборів Президента, виборів до законодавчого органу та Сенату.

Аналізуючи судову практику щодо вирішення виборчих спорів, Едіт Целлер звернула увагу на зразкове рішення Конституційного суду Австрії, яке стосувалося підрахунку голосів при голосуванні поштою, а також порушенню принципу «свободи формування політичної волі та принципу чистоти виборів».

Доцент кафедри загальнотеоретичного правознавства та публічного права Національного університету «Києво-Могилянська академія», член Науково-консультативної ради при Верховному Суді Юрій Ключковський виступив із доповіддю на тему «Виборчий кодекс: блиск та злиденність кодифікації».

На думку доповідача, щоб оцінити, як саме відбулася кодифікація українського законодавства, необхідно звернути увагу на ті основні цілі, які завжди ставляться перед кодифікацією будь-якої сфери правового регулювання, зокрема й виборчої сфери. Насамперед слід говорити про забезпечення системності та взаємної узгодженості нормативного матеріалу на основі єдиної системи принципів виборчого права, викладених таким чином, щоб вони були спільні для всіх типів виборів. Він зауважив, що в основному ця мета досягнута, і розд. ІІ Виборчого кодексу України, який присвячений принципам виборчого права, включає не тільки класичні принципи, закріплені Конституцією України, а й кілька принципів, які досі не були закріплені в українському нормативному матеріалі, проте викладені в міжнародних виборчих стандартах.

Друга базова мета кодифікації пов’язана з першою і полягає в досягненні уніфікації законодавчого регулювання однорідних виборчих процедур для різних типів виборів.

Юрій Ключковський виділив також інші цілі кодифікації, серед яких: подолання множинності виборчих законів, повнота законодавчого регулювання виборів єдиним кодифікованим актом, забезпечення юридичної визначеності, досягнення узгодженості із суміжними законодавчими актами інших галузей законодавства, створення умов для підвищення рівня стабільності виборчого законодавства, забезпечення достатньої зручності користування кодексом і зрозумілості його структури.

Таким чином, кодекс має бути консолідованим, заснованим на єдиній системі галузевих принципів права, внутрішньо узгодженим та логічно впорядкованим, забезпечувати повноту регулювання і не породжувати колізій із суміжним законодавством.

Доповідач відзначив, що законодавець, реалізуючи кодифікацію, здійснив великі зусилля щодо реалізації певною мірою цих цілей, однак, щоб адекватно оцінити успіх створеного кодифікованого акта, потрібно взяти до уваги ступінь досягнення цих цілей. Проте, як зауважив Юрій Ключковський, у цьому аспекті відразу видно проблеми ВК України. Численні істотні недоліки різної природи, приклади з яких він навів у своїй доповіді, різко знижують цінність здійсненої кодифікації виборчого законодавства, а на практиці ускладнюють належне застосування положень цього Кодексу.

Юрист Секретаріату Європейського суду з прав людини Дмитро Третьяков висвітлив практику Європейського суду з прав людини щодо створення, діяльності та обмеження діяльності політичних партій у виборчий та міжвиборчий періоди.

Аналізуючи практику ЄСПЛ, доповідач окремо звернув увагу на порушення прав, які стосуються втручання в діяльність партій, передбачених ст. 11 Конвенції, шляхом їх розпуску.  

Менеджерка проєкту Ради Європи «Підтримка судової влади України в забезпеченні кращого доступу до правосуддя» Ірина Кушнір розглянула визначальну практику Європейського суду з прав людини з точки зору стандартів свободи вираження поглядів і ролі цього інституту у світлі виборчого процесу.

Доповідачка звернула увагу на установчі документи Ради Європи, дотичні до висвітлення виборчих процесів, зокрема на Рекомендацію CM/Rec (2007)15 Комітету міністрів Ради Європи щодо висвітлення виборів засобами масової інформації, Кодекс належної практики у виборчих справах Венеційської комісії, Конвенцію про доступ до офіційних документів.

Як нагадала Ірина Кушнір, ЄСПЛ, розглядаючи свободи у виборчому процесі, спирається на загальні засади, які закріплені у ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо свободи вираження поглядів, що є однією з найважливіших основ демократичного суспільства.

Народний депутат України, голова Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України Сергій Кальченко розповів про врахування європейських стандартів вирішення виборчих спорів.

Доповідач зауважив, що у національних системах законодавства ефективна система вирішення виборчих спорів неодноразово визначалася в низці рішень Європейського суду з прав людини. Зокрема, звернув увагу на рішення у справі «Намат Алієв проти Азербайджану».

Він також зазначив, що механізми оскарження виборчих деліктів використовуються на практиці як у країнах перехідної демократії, так і в державах усталеної демократії. Наприклад, у 2016 році Конституційний суд Австрії визнав недійсними результати другого туру виборів Федерального президента внаслідок установлення низки порушень, які могли вплинути на остаточний результат.

Сергій Кальченко відзначив і рішення Європейського суду з прав людини у справі «Муджеманґанґо проти Бельгії», яким визнано порушення прав, гарантованих ст. 13 Конвенції та ст. 3 Першого протоколу до неї. Зокрема, ЄСПЛ зазначив, що скарга заявника була розглянута органом, який не забезпечив достатніх гарантій неупередженості.

Національний радник з юридичних питань Координатора проектів ОБСЄ в Україні, LL.M Олександр Водянніков виступив із доповіддю «Концепція демократії в практиці ЄСПЛ: ґендерний вимір».

Олександр Водянніков розповів, що у практиці ЄСПЛ можна вивести два ключові моменти: плюралістичний і представницький. Він зазначив, що ці елементи мають важливий гендерний вимір, що визначається через вимогу забезпечення рівних можливостей для чоловіків і жінок у демократичному процесі.

Також доповідач розповів, що сучасне розуміння демократії у практиці ЄСПЛ містить досить важливий гендерний елемент, який має забезпечити рівні можливості жінок і чоловіків у представницьких органах через запровадження гендерних квот. Адже гендерна рівність є однією із засадничих концепцій демократичного суспільства.

Першу частину другої сесії, яка стосувалася питань судового захисту основних виборчих прав громадян, модерував суддя Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Володимир Соколов.

У виступі на тему «Проблеми забезпечення сталості та єдності судової практики з розгляду виборчих спорів»,  суддя КАС ВС Олена Калашнікова відзначила важливу роль судової практики, сформованої Верховним Судом під час розгляду виборчих спорів у 2019 році в належному вирішенні аналогічних справ під час проміжних виборів народних депутатів України протягом 2020–2021 років в окремих одномандатних виборчих округах.

Доповідачка зазначила, що одним із суперечливих питань протягом тривалого часу було визначення, чи завжди бездіяльність, вчинену суб’єктом владних повноважень (зокрема, виборчою комісією), слід кваліфікувати як протиправну, а також звернула увагу на правові позиції, що стосуються деяких аспектів реєстрації кандидатів.

За словами Олени Калашнікової, єдність судової практики стосовно спірних питань тлумачення виборчого законодавства відображається не лише у сталому й послідовному змісті судових рішень. Чітка правова позиція Верховного Суду, закріплена у його неодноразових рішеннях, впливає також на правозастосовну практику адміністративних органів, зокрема Центральної виборчої комісії.

Голова Вищого адміністративного суду Литовської Республіки Гінтарас Кріжявічюс виступив із доповіддю на тему «Виклики у галузі виборчого права в Литві».

Він розповів, що за загальним правилом виборчі спори протягом виборчого періоду розглядаються Вищим адміністративним судом Литви. З огляду на характер виборчих спорів виборче законодавство передбачає дуже короткі строки для прийняття рішення з таких питань. Наприклад, відповідно до виборчого законодавства Вищий адміністративний суд Литви має 48 год., щоб надати рішення до парламенту.

Гінтарас Кріжявічюс зазначив, що останні два роки були багатими на такі спори, більшість із яких стосувалася визнання статусу кандидата, питань політичної реклами, агітації та фінансування політичних кампаній, а також інших різноманітних питань. Литовські суди розглянули низку справ, пов’язаних із визнанням статусу кандидата. Заявники найчастіше оскаржували рішення Центральної виборчої комісії, яка визнавала, що особа не виконала вимог до кандидатів відповідно до виборчого законодавства, тому їй було відмовлено в реєстрації або скасовано статус вже зареєстрованого кандидата. Такі рішення ЦВК приймала на тій підставі, що особи, висунуті кандидатами, подали не всі документи для реєстрації на виборах, не розкрили всієї необхідної інформації, не зібрали необхідної кількості підписів виборців або з інших підстав, встановлених законом.

Про судовий захист активного та пасивного виборчого права в Німеччині розповів президент Конституційної судової палати та Вищого адміністративного суду землі Рейнланд-Пфальц (Німеччина) д-р Ларс Брокер. За його словами, принцип демократії вимагає, щоб голосування підлягало судовому контролю, а захист виборчого права є обов'язковим забезпеченням принципу демократії.

Ларс Брокер наголосив, що німецька система захисту виборчого права ґрунтується на двох основних принципах. Перший принцип полягає в тому, що за захист виборчого права відповідають не адміністративні суди, а конституційні. Адміністративні суди відповідають лише за вибори до представницьких рад муніципалітетів, оскільки муніципальні органи влади не діють як парламенти. За другим принципом судовий захист є фактично процесом з використання спеціальної процедури розгляду скарг для подальшої перевірки того, чи правильно проводилися вибори. За цією логікою виборчому процесу не повинні перешкоджати незліченні окремі судові справи. Судовий захист до та під час виборів здійснюється лише у виняткових випадках (наприклад, конституційні скарги чи інституційні скарги / судовий перегляд виборчого законодавства та ін.).

Особливостями національної судової практики у сфері виборчого права в Республіці Молдова поділилася суддя Окружного суду Кахулу (офіс Тараклія, Республіка Молдова) Марина Русу. За її словами, у Молдові розгляд виборчих суперечок, як і в Україні, належить до компетенції адміністративних судів. Зазвичай система виборчого спору складається з чотирьох рівнів контролю: виборча скарга, позовна заява, апеляційна та касаційна скарги. Також суддя розповіла про знакові виборчі кейси адміністративних судів і випадки, які опинялися в полі зору ЄСПЛ.

Викладач кафедри конституційного та адміністративного права юридичного факультету Національного авіаційного університету, член Центральної виборчої комісії (2018–2019 рр.) Алла Басалаєва зазначила, що забезпечення належного рівня реалізації та захисту виборчих прав громадян є однією із безумовних гарантій функціонування механізму стримувань та противаг.

Спікер, зокрема, звернула увагу на проблему низької якості підготовки членів виборчих комісій. Недосконалість формування виборчих комісій має наслідком виникнення судових спорів і конфліктів. За західноєвропейською практикою до членів комісій висуваються вимоги щодо, наприклад, спеціальної освіти. Алла Басалаєва вважає, що такий досвід варто запозичити й Україні та встановити умови відбору кандидатів до роботи у виборчих комісіях. За її словами, вимога щодо наявності певної освіти або проходження спеціальних тренінгів має бути віднесена до системи гарантій та захисту виборчих прав громадян.

Суддя Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Олена Губська у доповіді, присвяченій ролі Центральної виборчої комісії під час встановлення результатів місцевих виборів, зазначила, що повноваження виборчих комісій, у тому числі й ЦВК, під час проведення місцевих виборів чітко закріплені в нормах Виборчого кодексу України, Закону України «Про Центральну виборчу комісію». Однак, як зауважила суддя, виборчий процес щодо проведення місцевих виборів, призначених на 25 жовтня 2020 року, свідчить про різну судову практику.

Так, під час цього виборчого процесу почали виникати питання, зокрема: чи належить до компетенції ЦВК право встановлювати результати відповідних місцевих виборів або приймати рішення про реєстрацію відповідних осіб, незважаючи на те, що такі дії належать до компетенції територіальних виборчих комісій, та у яких випадках; які повноваження в такому разі здійснює ЦВК: власні чи ті, які переймає на себе від відповідної територіальної виборчої комісії (ТВК); за якими правилами підсудності розглядаються такі спори.

Крім того, Олена Губська звернула увагу на  ч. 2 ст. 1 Закону України «Про Центральну виборчу комісію», відповідно до якої ЦВК здійснює контроль за діяльністю та консультативно-методичне забезпечення виборчих комісій, які утворюються для організації підготовки та проведення місцевих виборів.

Доповідачка зауважила, що в юридичній літературі чітко не розкрито зміст і суть контрольних та консультативно-методичних повноважень, а також зазначила, що виникає окреме питання щодо підсудності зазначеної категорії справ.

На думку Олени Губської, якщо враховувати, що ЦВК здійснює надані законом власні повноваження під час організації та проведення місцевих виборів, а не контрольні стосовно до виборчих комісій нижчого рівня, то розгляд таких справ має належати до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції.

Якщо дотримуватися тієї позиції, що ЦВК, встановлюючи результати виборів відповідно до ст. 205 ВК України, перебирає на себе повноваження ТВК та виконує контрольні функції, то слід враховувати, що в такому разі ЦВК має користуватися процедурою, визначеною для територіальної виборчої комісії. За цих обставин такі справи підсудні апеляційному адміністративному суду в апеляційному окрузі, що включає м. Київ, як суду першої інстанції.

Вирішальним етапом у виборчих перегонах є встановлення результатів виборів. Тому в судовій практиці найбільша кількість спорів, пов’язаних із виборчим процесом, виникає саме на цьому етапі. На цьому наголосив голова Восьмого апеляційного адміністративного суду к. ю. н Олег Заверуха. Він зупинився на темі «Спори щодо встановлення результатів на проміжних виборах народних депутатів України». За словами судді, законодавчі прогалини в регулюванні проміжних виборів народних депутатів викликали хвилю судових спорів під час проміжних виборів, що відбулися 28 березня 2021 року, та навів деякі цікаві приклади з огляду на правозастосування (справи № 300/1440/21, № 300/1441/21, №300/1442/21).

Друга частина сесії «Судовий захист основних виборчих прав громадян» пройшла під модераторством судді КАС ВС д. ю. н. Олени Губської.

Суддя Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Мирослава Білак розповіла про застосування fair procedure або процедурну справедливість у виборчому процесі.

На переконання доповідачки, в демократичних умовах однаково важливо для всіх видів провадження – як судового, так і досудового – ідентифікувати правові процедури з правовими стандартами для їх належного (справедливого) застосування, які містяться, зокрема,  у ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Суддя зазначила, що загалом «процедурна справедливість» являє собою юридичну вимогу, згідно з якою в державі органи публічної влади у процесі прийняття своїх рішень керуються принципом верховенства права. Вказана доктрина fair procedure була сформульована у постанові ВС від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18. Ця доктрина є складовою принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до державних правових актів.

При цьому, зауважила доповідачка, постає питання, як застосовувати у виборчому процесі цей принцип процедурної справедливості. І у цьому зв’язку для обмеження дискреції (наряду з легітимною метою; пропорційністю засобів її здійснення до обраної мети) дуже важливо мати визначений законом механізм, а саме чіткі правові процедури здійснення повноважень органами влади.

Необхідність визначення чітких процедур стосується і повноважень ЦВК, зокрема щодо вирішення виборів своєчасно або в часові строки; коректне і точне визначення переможця, що вимагає чітких стандартів для прийняття рішення уповноваженим суб’єктом. При цьому дискреційні повноваження органу виконавчої влади не означають, що ними можна підміняти законодавця. Такі дискреційні повноваження здійснюються лише відповідно до ст.19 Конституції України, тобто тільки в рамках наданих законодавством повноважень органу влади.

Здійснення дискреційних повноважень у виборчому процесі через уповноважений орган виконавчої влади ЦВК відповідно до чітко визначених законодавством процедур є переконанням суспільства як у цілому, так і кожного окремого громадянина, у неупередженості, справедливості, правності та політичній незаангажованості ЦВК під час прийняття відповідних рішень, які впливають на легітимність виборчого процесу. Така процедурна справедливість і є тим критерієм, який визначає правомірність дій органу влади.

За словами Мирослави Білак, критерії дискреційних повноважень також визначені ч. 2 ст. 2 КАС України.

Досвідом Грузії з питання впливу конституційних рішень на виборче законодавство поділився президент Конституційного суду Грузії у відставці, колишній Міністр юстиції Грузії, експерт Венеційської комісії, професор, доктор права Георгій Папуашвілі.

Зокрема, спікер поінформував, що за результатами останніх конституційних поправок повноваження Конституційного суду Грузії були звужені. У чинному правовому регулюванні йдеться про те, що законодавчі положення щодо виборів не повинні визначатися неконституційними у виборчий рік, такі питання можна вирішувати щодо законодавства, «старшого» за 15 місяців. Тобто законодавець Грузії виступив за стабільність виборчого законодавства у виборчий рік. Він резюмував, що конституційні суди відіграють надзвичайно важливу роль у захисті конституційних виборчих прав громадян своєї країни.

Суддя, секретар судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Андрій Рибачук зазначив, що таке правове явище, як «пряма дія норм Конституції» є багатогранним, можливо, саме це і спричиняє дискусійність щодо його теоретичного розуміння та практичного механізму забезпечення й реалізації. У науковій літературі пряма дія Конституції розглядається як складова частина верховенства права, його юридична властивість і конституційний принцип та принцип конституційного ладу.

За словами доповідача, формування доктрини (механізму) прямої дії Конституції в конституційному праві України відбувається на основі широкого та вузького підходу до трактування прямої дії конституційних норм. Першому підходу характерне надання значення прямої дії всім нормам Конституції України, у другому – зосереджено увагу на застосуванні прямої дії норм Основного Закону у випадку лише необхідності захисту прав та свобод людини і громадянина.

Він зауважив, що поняття прямої дії правових норм передусім пов’язане з реальними можливостями останніх впливати на суспільні відносини, наприклад за допомогою регулювання. Тому дія – це прояв усіх властивостей і якостей Конституції, що виражається в її здатності впливати на поведінку суб’єктів у відповідних правовідносинах. При цьому дія – це не завжди реалізація права. Реалізація права має місце тоді, коли дією у цьому випадку конституційної норми скористалися суб’єкти і її регуляторний вплив віднайшов свого об’єкта.

Евген Чолій, адвокат, Президент Громадської організації «Україна-2050», Президент Світового конґресу українців (2008–2018 рр.) зупинився на питаннях вдосконалення виборчих прав щодо електронного голосування та протидії дезінформації. Він озвучив п’ять головних рекомендацій Місії Світового конґресу українців щодо виборчого процесу. Зокрема, Місія пропонує скасувати на законодавчому рівні «день тиші» як застарілу процедуру, яка не враховує значну роль соціальних мереж, забезпечити створення рівних умов у медіа-просторі для кандидатів і політичних партій. Окрім того, рекомендує забезпечити, щоб установлення результатів президентських виборів та період їх оскарження завершилися вчасно для другого туру голосування.

Судовий захист учасників виборчого процесу як гарантія дотримання їхніх конституційних прав – тема доповіді члена Вищої ради правосуддя, судді Запорізького окружного адміністративного суду к. ю. н. Олега Прудивуса. На його думку, судова форма захисту учасників виборчого процесу є найпотужнішою, а адміністративна юрисдикція – найпрогресивнішою серед інших юрисдикцій.

Олег Прудивус нагадав, що адміністративні суди були запроваджені молодою українською демократією на нових революційних принципах і європейських засадах. «Попри те, що адміністративні суди – наймолодша гілка судової влади, за роки свого становлення вони продемонстрували високий рівень правової культури», – зауважив спікер. Він переконаний, що адміністративна юрисдикція інституційно тільки зміцнюватиметься, водночас зростатиме довіра громадян до суду.

Секретар Великої Палати ВС Всеволод Князєв виступив із доповіддю на тему «Правові висновки, висловлені Великою Палатою Верховного Суду у виборчих спорах».

Від початку діяльності до 30 червня 2021 року на розгляд Великої Палати ВС надійшло 52 апеляційних скарги у справах щодо виборчого процесу: 13 із них стосується виборів Президента України; 37 – виборів народних депутатів України, 2 – місцевих виборів. Велика Палата ВС ухвалила 35 судових рішень, якими: 9 апеляційних скарг залишено без розгляду; 6 – повернуто; 2 – закрито апеляційне провадження; 11 – відмовлено у задоволенні скарги та залишено рішення без змін; 1 скаргу задоволено і судове рішення змінено; 6 скарг задоволено та оскаржені рішення скасовано, з них у 4 справах ухвалено нове судове рішення, 2 справи направлено для розгляду за встановленою підсудністю.

За словами Всеволода Князєва, однією із правозастосовних проблем, які найчастіше трапляються у практиці судочинства Великої Палати ВС з розгляду виборчих спорів, є не завжди правильне визначення позивачами (їхніми представниками) питань предметної та інстанційної підсудності справ за позовними вимогами щодо визнання протиправними постанов, протоколів, дій ЦВК, пов’язаних із встановленням результатів голосування та реєстрацією осіб обраних на посади в представницьких органах влади під час процесу як парламентських, так і місцевих виборів.

Ще однією проблемою, яка часто виникає у практиці Великої Палати ВС, є неправильне визначення інстанційної підсудності позовних вимог щодо визнання протиправними дій, рішень ЦВК зі встановлення результатів голосування не тільки на місцевих, а й у межах одномандатних виборчих округів на виборах (позачергових, проміжних) народних депутатів України, а також щодо скасування постанов ЦВК про реєстрацію кандидатів у народні депутати України.

За словами Всеволода Князєва, аналіз постанов, які приймалися у виборчих спорах Великою Палатою, свідчить, що їх більшість стосувалася оскарження кандидатами в народні депутати України протоколів ЦВК про встановлення результатів виборів на позачергових і проміжних виборах народних депутатів України в одномандатних виборчих округах, тобто за передбаченої Законом України «Про вибори народних депутатів України» мажоритарної виборчої системи.

Третя сесія, яку модерувала суддя КАС ВС д. ю. н. Мирослава Білак, була присвячена особливостям розгляду справ, пов’язаних із виборчим процесом.

Про напрями вдосконалення Виборчого кодексу України в контексті досвіду місцевих виборів 2020 року розповів старший консультант з юридичних питань Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) Денис Ковриженко.

Доповідач зауважив, що хоч у ВК України й уніфіковано правове регулювання загальнодержавних та місцевих виборів в Україні та удосконалено низку виборчих процедур, проте все ще не забезпечено повною мірою реалізацію принципів загального та рівного виборчого права.

Так, Кодексом надано ЦВК право приймати рішення про неможливість проведення виборів до органів місцевого самоврядування у разі встановлення такої неможливості на підставі висновків обласних військово-цивільних адміністрацій. Однак при цьому вичерпний перелік підстав для таких висновків не визначається. Тим самим створюються умови для порушення принципу загального виборчого права та обмеження активного виборчого права громадян при прийнятті відповідних рішень. Кодексом також не повною мірою забезпечено і реалізацію принципу рівного виборчого права, наприклад, це стосується отримання депутатських мандатів. Сумнівними з точки зору відповідності принципу рівного виборчого права видаються і положення Кодексу, які визначають форму виборчого бюлетеня та спосіб голосування виборців на закордонних виборчих дільницях на виборах народних депутатів України. ВК України не передбачає можливості самовисування кандидатів на виборах за пропорційною виборчою системою з відкритими списками. Не повною мірою Кодексом забезпечено і принцип рівних можливостей у фінансуванні передвиборної агітації.   

Суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду Василь Ільков зазначив, що актуальність питання застосування джерел права судом першої інстанції під час місцевих виборів зумовлена тими положеннями, що під час розгляду справ із правовідносин, пов’язаних із виборчим процесом, першочерговим завданням суду, крім повного, всебічного та об’єктивного розгляду справ із чітким додержанням встановлених законом строків, з метою захисту прав, свобод та інтересів особи постає необхідність точного і неухильного додержання адміністративними судами вимог КАС України та інших джерел права.

Доповідач зауважив, що, незважаючи на вимоги КАС України, необхідно враховувати положення ВК України, у яких встановлені виборчі процедури, які визначають і процесуальну діяльність адміністративних судів. Такі норми можуть містити інші положення, що не відповідатимуть загальним положенням КАС України і будуть виступати як спеціальні положення під час вирішення адміністративних справ з виборчих правовідносин.

Аспірантка Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, національна консультантка Ради Європи Олександра Голуб та доцент кафедри конституційного права України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, національний консультант Ради Європи Павло Романюк здійснили огляд судової практики з вирішення спорів щодо дотримання гендерної квоти під час місцевих виборів 2020 року.

Так, Олександра Голуб поінформувала, що в рамках дослідження було проаналізовано 80 справ та 139 судових актів. Загалом 48 судових рішень було оскаржено в суді апеляційної інстанції. В усіх випадках справи розглядалися з дотриманням правил підсудності та у визначені законом строки. Проте лише у трьох справах із 80 оскарження стосувалося недотримання вимог гендерно збалансованого представництва при формуванні переліку кандидатів у депутати місцевих рад у громадах із чисельністю до 10 тис. виборців, в усіх інших справах – при формуванні виборчих списків кандидатів у депутати місцевих рад у громадах із чисельністю 10 тис. і більше виборців. Серед позивачів були організації політичних партій, їхні кандидати в депутати, а також виборці.

Павло Романюк зазначив, що, крім згаданих вище процесуальних аспектів, судова практика під час місцевих виборів 2020 року проілюструвала низку проблемних питань і в частині застосування норм матеріального права щодо гендерних квот. На думку доповідача, практика неоднакового застосування норм гендерно збалансованого представництва могла бути зумовлена об’єктивними причинами, серед яких: 1) нестабільність виборчого законодавства (зміни до виборчого законодавства вносилися напередодні й навіть під час виборчого процесу місцевих виборів, так само ухвалювалися й постанови ЦВК); 2) складність виборчих систем і недостатність часу для їх вивчення різними суб’єктами та учасниками виборчого процесу, а також представниками органів державної влади, зокрема судової влади.

Старша радниця з правових питань Громадянської мережі «ОПОРА» Ольга Коцюруба у своїй доповіді звернула увагу на судову практику при розгляді окремих категорій адміністративних справ, пов’язаних із місцевими виборами 2020 року. Вона розповіла, що спостереження за виборами, яке здійснювала громадська організація, є невід’ємним від аналізу судової практики. Аналіз судових рішень важливий як для оцінки дій конкретних суб’єктів виборчого процесу, так і для оцінки виборчого процесу загалом, щоб дійти висновку, чи відбулися вибори у вільний, чесний і справедливий спосіб.

У своїй доповіді щодо протидії зловживанню адміністративним ресурсом на виборах виконавчий директор Центру дослiдження проблем верховенства права та його втiлення в нацiональну практику України Володимир Венгер наголосив, що в Україні до «класичних» блоків щодо адміністрування виборів, фінансування політичної діяльності та обмежень стосовно агітації варто додати новий дещо нестандартний блок – зловживання законодавчою владою.

У діяльності Верховної Ради України досить часто трапляються випадки, коли прийняття та/або неприйняття певного законодавчого регулювання безпосередньо впливає на можливості парламентських партій щодо спрощення їх участі у виборах. Загалом такі дії можна назвати зловживанням парламентським / законодавчим ресурсом. Доповідач виокремив кілька блоків можливих порушень: часта зміна виборчого законодавства; вплив на якість законодавства; законодавча бездіяльність (самоусунення парламенту від регулювання на рівні закону певних питань); несвоєчасність прийняття рішень та зловживання і лобіювання партійних інтересів.

На одній із новел виборчого законодавства – забороні прихованої передвиборної агітації (ч. 5 ст. 51 ВК України) зосередив увагу старший викладач кафедри конституційного права України Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого Богдан Мохончук. За його словами, складність ідентифікації прихованої агітації обумовлена тим, що законодавець не надав її ознак, що «розмиває» розуміння цього нового для України юридичного поняття. З огляду на це прихована агітація, зокрема така її ознака, як «приховування», має бути ідентифікована.

Асистент кафедри адміністративного та фінансового права юридичного факультету Львівського національного університету імені Івана Франка, член НКР при ВС Наталія Хлібороб у своїй доповіді сказала, що практика Верховного Суду щодо становлення юрисдикційної належності публічно-правових спорів, пов’язаних із виборчим процесом, свідчить про врахування ним не тільки норм матеріального права, а й специфіки та особливостей виборчого процесу, а саме: темпоральності; правового статусу ЦВК, визначеного законодавством; високого ступеня динамічності виборчого законодавства. Позиція Верховного Суду зберігає вектор, спрямований на захист прав, свобод та інтересів учасників виборчого процесу та публічного інтересу, зазначила доповідач.

З матеріалами IV Міжнародної науково-практичної конференції «Захист виборчих прав адміністративними судами в Україні» можна ознайомитися тут.

* * *

Партнерами ВС в організації конференції є, зокрема, проєкт Ради Європи «Підтримка прозорості, інклюзивності та чесності виборчої практики в Україні», проєкт Ради Європи «Підтримка конституційних і правових реформ, конституційне правосуддя та надання допомоги Верховній Раді у проведенні реформ, спрямованих на підвищення її ефективності», Координатор проектів ОБСЄ в Україні, Німецький фонд міжнародного правового співробітництва, Міжнародна фундація виборчих систем (IFES).