Суддя КАС ВС Володимир Бевзенко розповів про судовий контроль за реалізацією адміністративними органами дискреційних повноважень

У межах програми підготовки для підтримання кваліфікації суддів окружних адміністративних судів, організованої Національною школою суддів України, 11 лютого 2022 року суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Володимир Бевзенко виступив з лекцією «Судовий контроль за реалізацією адміністративними органами дискреційних повноважень у сфері архітектури, містобудування та земельних правовідносин».

Сфері регулювання містобудівної діяльності властива значна кількість видів рішень, дій, бездіяльності адміністративних органів: нормативно-правові акти (нормативні акти); адміністративні акти (індивідуальні акти); адміністративні договори; плани (акти планування); приватноправові інструменти діяльності субʼєктів владних повноважень (відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності), звернув увагу Володимир Бевзенко.

Суддя також зауважив, що містобудівна галузь має непросте регулювання через велику кількість нормативно-правових актів. Зокрема, це кодекси – Водний, Земельний, Повітряний; закони, серед яких «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування»; підзаконні акти: постанови Кабінету Міністрів України, накази центральних органів виконавчої влади, державні будівельні норми, галузеві будівельні норми тощо.

Для згаданих правовідносин також характерна розгалужена система органів, що здійснюють управління в цій сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду (ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Перевіряючи дискрецію суб’єкта владних повноважень, суди досліджують: адміністративне законодавство; публічно-правові відносини; адміністративний орган; його компетенцію або повноваження; інструменти діяльності адміністративного органу (рішення, дії або бездіяльність); адміністративний розсуд цього органу; адміністративну процедуру.

Дискреція – це свобода у виборі одного з численних рішень, які передбачені в нормативному акті, де зафіксовано статус і компетенцію того чи іншого адміністративного органу.

 У національному законодавстві визначення таких понять, як «дискреція» або «адміністративний розсуд», не закріплено, але ця категорія реалізується, коли в нормативно-правових актах записано, що адміністративний орган «може», «має право» діяти на власний розсуд у визначених законом межах. Крім цього, критерії дискреції або адміністративного розсуду хоч і непрямо, але містяться в нормах національного процесуального законодавства. Наприклад, у ст. 2 КАС України, де сказано, що суди зобов’язані перевіряти рішення, дії, бездіяльність суб’єкта владних повноважень, чи прийняті вони відповідно до Конституції, законів України та з переліком інших визначених Кодексом вимог, які оцінюють саме дискрецію адміністративного органу.

Також у ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб’єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов’язує суб’єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Найбільш неоднозначним для практики адміністративного судочинства є питання щодо меж судового контролю за правильністю застосування дискреції адміністративним органом.

Так, суди в одних випадках обмежуються оцінкою дотримання формальних вимог закону, і якщо вони не порушені, то відповідні рішення, дії чи бездіяльність визнаються законними. В інших випадках суди застосовують певні принципи, частина з яких є принципами адміністративної процедури, що визначені в ч. 2 ст. 2 КАС України як критерії судової оцінки діяльності адміністративних органів. Також нерідко звертають увагу на якість вмотивування рішень адміністративного органу, ухваленого внаслідок реалізації дискреції. Порушення цих принципів, неналежне вмотивування часто стають підставою для визнання рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу протиправними, зауважив доповідач.

Звернув увагу він і на запропонований у звіті «Дискреція адміністративних органів і судовий контроль за її реалізацією» (автори – Едіт Целлер, Роман Куйбіда, Роман Мельник) загальний алгоритм судового контролю за дискрецією адміністративного органу під час прийняття ним рішення:

1) з’ясування наявності / відсутності в адміністративного органу дискреційного повноваження та його природи (управлінське, суто політичне, законотворче, пов’язане з відправленням правосуддя);

2) перевірка, чи діяв орган під час реалізації дискреційного повноваження у межах, наданих йому нормативним актом та у спосіб, визначений законом;

3) з’ясування, чи не є дискреційне повноваження абсолютним, чи діяв адміністративний орган з легітимною метою, чи були дотримані необхідні процедурні гарантії, чи забезпечена належна якість прийнятого рішення (вчиненої дії).

Щоб побачити на прикладі, як застосовують цей алгоритм оцінки правомірності дискреційних повноважень адміністративного органу, Володимир Бевзенко запропонував ознайомитися з постановою ВС від 21 квітня 2021 року у справі № 607/13144/17 щодо скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Отже, чітко поняття «дискреція» в національному законодавстві не визначене, опосередковано воно закріплене, зокрема, у ст. 245 КАС України. Дискреція може бути виміряна за такими критеріями: фактичні обставини справи; рішення, дії, бездіяльність суб’єкта владних повноважень; його компетенція; норми права; визначення дискреції і відповідність їй рішень, дій, бездіяльності суб’єкта владних повноважень.

Під час лекції суддя також розповів про передумови захисту прав, свобод, інтересів учасників публічних будівельних правовідносин; належність до адміністративної юрисдикції справ щодо регулювання містобудівної діяльності.