Суддя КАС ВС Сергій Уханенко розповів про практику Верховного Суду в справах про доступ до публічної інформації

У ході тренінгу «Доступ до публічної інформації в світлі Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів» суддя Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Сергій Уханенко розповів про практику Верховного Суду в справах про доступ до публічної інформації. Захід провели 9 лютого 2022 року в рамках підготовки для підтримання кваліфікації суддів окружних адміністративних судів, організованої Харківським та Одеським регіональними відділеннями Національної школи суддів України.

Сергій Уханенко звернув увагу на низку положень Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів (Конвенція Тромсе), яка була ратифікована Україною 20 травня 2020 року, тобто є частиною національного законодавства. Зокрема, у ст. 1 цього документа визначено, що під поняттям «офіційні документи» розуміють будь-яку інформацію, записану в будь-якій формі, складену або отриману, та яка перебуває в розпорядженні державних органів. Розтлумачено й поняття «державні органи». До них належать і органи судової влади – тією мірою, в якій вони виконують адміністративні функції згідно з національним законодавством. У ст. 3 згаданої Конвенції встановлено перелік обмежень доступу до публічної інформації з боку держави, які повинні бути чітко встановлені в законі.

Сергій Уханенко зауважив, що до імплементації цієї Конвенції адміністративні суди керувалися Законом України «Про доступ до публічної інформації», а також постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації».

Верховний Суд у постанові від 7 лютого 2018 року у справі № 817/1432/15 роз’яснив, що «визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом. Отримувати та/або створювати такий продукт може виключно суб’єкт владних повноважень у процесі здійснення ним своїх владних управлінських функцій. У подальшому володіти цим продуктом може будь-який розпорядник публічної інформації, навіть якщо він не є суб’єктом владних повноважень».

У постанові від 18 липня 2019 року у справі № 554/11837/14-а, в якій ідеться про те, що відповідач відмовив позивачеві у наданні інвестиційного договору, оскільки за умовами цього документа інформація могла бути розголошена за спільною згодою сторін або за рішенням суду, ВС наголосив на обов’язковому застосуванні під час розгляду справ цієї категорії «трискладового тесту», за результатом якого має бути висновок, чи може бути обмежений доступ до запитуваної інформації. За результатом розгляду цієї справи Суд дійшов висновку, що відповідно до статей 7, 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном. Отже, інформація, пов’язана з виконанням умов договору про інвестиційну (пайову) участь у будівництві, що здійснюється за рахунок земель комунальної власності та бюджетних коштів, не є конфіденційною, не може бути обмежена в доступі умовами жодного договору та підлягає наданню на запит. Тож відповідач протиправно відмовив позивачу в наданні запитуваної інформації.

Лектор звернув увагу й на постанову ВС від 21 вересня 2018 року у справі № 820/5938/16, у якій оскаржувалася відмова прокуратури надати інформацію через наявність ознак конфіденційності. Верховний Суд указав на те, що розпорядник у відповіді на запит має зазначити, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію. Лише тоді відмова в доступі до запитуваної інформації буде вважатися обґрунтованою та такою, що здійснена відповідно до норм Закону України «Про доступ до публічної інформації».

У постанові від 31 січня 2019 року у справі № 820/4258/17 Верховний Суд визнав незаконною відмову територіального управління юстиції надіслати інформацію в електронній формі на електронну пошту позивача. Суд указав на помилковість доводів відповідача про те, що відповідь на інформаційний запит позивача передбачає створення нової інформації, оскільки йшлося про переведення вже наявної у відповідача інформації в електронний вигляд, тобто надання інформації, яка вже існує та розпорядником якої є відповідач. Аналіз ч. 2 ст. 34 Конституції України та ч. 2 ст. 7 Закону України «Про інформацію» свідчить, що особа має право обирати на власний розсуд форму копій документів, які вона запитує, а саме: паперову чи електронну.

Сергій Уханенко роз’яснив, що, розглядаючи справи цієї категорії, суди повинні звертати увагу на особу, яка запитує інформацію, на цілі, з якими така інформація запитується, враховувати «трискладовий тест» і певні обмеження з огляду на Конвенцію Тромсе, які договірна сторона (орган влади) може запровадити законодавчо. Також важливим є питання побудови норми права у справі, що розглядається.

Як приклад лектор навів рішення ЄСПЛ від 14 квітня 2009 року у справі «Угорське об’єднання громадських свобод проти Угорщини» (заява № 37374/05). Суть спору полягала в тому, що неурядовій організації, мета якої – покращувати основні права і яка є активною в сфері політики боротьби з наркотиками, Конституційний суд Угорщини відмовив у доступі до скарги щодо розгляду додатків до Кримінального кодексу, які стосувалися справ, пов’язаних із наркотиками, яку цей Суд розглядав. Відмову пояснив тим, що скарга, яка перебуває на розгляді, не може розголошуватися без схвалення автора, який був депутатом, тобто публічною особою.

ЄСПЛ у рішенні визнав, що в цьому випадку відбулося втручання органів влади в права позивача, затверджені в ст. 10 § 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

ЄСПЛ зауважив, якщо державні діячі зможуть здійснювати цензуру преси і корелювати суспільні дискусії під приводом своїх особистих прав, стверджуючи, що їхні думки з державних питань пов’язані з їхньою особистістю, тому є особистими даними, які не можуть бути розкриті без їхньої згоди, це матиме фатальні наслідки для свободи вираження думок у царині політики.

На противагу цьому рішенню суддя запропонував для аналізу Рішення Конституційного Суду України від 22 січня 2020 року № 1-р(I)/2020. Конституційний Суд України дійшов висновку, що обмеження, встановлене у другому реченні ч. 4 ст. 42 Закону України «Про Конституційний Суд України», стосовно ненадання інформації за запитами щодо матеріалів справи, яку розглядає КСУ, ґрунтується на приписах закону, переслідує таку легітимну мету, як захист прав осіб, зокрема права на невтручання в особисте і сімейне життя, гарантованого ст. 32 Конституції України, та забезпечення конституційного принципу незалежності діяльності КСУ в ході реалізації ним своїх юрисдикційних повноважень у формі конституційного провадження у справах за конституційними поданнями, конституційними зверненнями, конституційними скаргами, і є необхідним у демократичному суспільстві. Вказане законодавче обмеження не є цензурою у сфері конституційного провадження, оскільки має тимчасовий характер і завершується одночасно із закінченням розгляду справи Конституційним Судом України.

Лектор звернув увагу, що таке Рішення КСУ відповідає ст. 3 Конвенції Тромсе, яка у п. 3 передбачає, що сторони розглядають питання щодо встановлення часових термінів, після закінчення яких згадані в п. 1 обмеження більше не застосовуються.